“十三五”时期温州绿色发展综合评价与分析——基于政府环境责任视角

李 健

（温州商学院，浙江 温州 325035）

新时代“五位一体”总体布局是一个有机整体，经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。近年来温州市委、市政府紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立绿色发展理念，履行政府环境责任。2020年11月18日举行的“2020中国幸福城市论坛”上，温州蝉联“中国最具幸福感城市”。这是温州连续两年上榜“中国最具幸福感城市”，并位列当年的地级市榜单榜首。温州因在“两个健康”、生态环境、生活品质、携手抗疫等方面表现优秀而获此殊荣，这也表明，温州市政府在履行政府环境责任方面，向全市人民交了一份满意的答卷。

一、政府环境责任与绿色发展指标体系

1.政府环境责任与绿色发展

政府环境责任是政府及其所有部门的责任，不仅环境行政部门应当承担环境责任，政府其他部门也应当依法决策，并在决策过程中考虑环境因素[1]。尽管环境污染问题是众多因素导致的，但政府是环境保护的主要责任主体，环境保护也是政府履行职能的任务之一。要更好地建设服务型政府，找到政府承担环境责任的问题所在是至关重要的[2]。要从根本上解决政府承担环境责任存在的问题，加强考核监管是必由之路。科学设置政府环境绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，有助于发挥行政问责的评判功能和引导功能[3]。政府环境责任考核指标体系的科学、合理设计，无疑对促进政府积极履行环境保护责任，保障环境法律的有效性与实效性具有重要价值。政府环境责任考核指标体系的类型设定，主要涵盖政绩考核环境指标的数字化管理与环境绩效考核要素量化指标两种类型。数字化管理有利于政府环境责任考核逐步走向制度化，而绩效考核要素量化则有助于政府环境保护工作效能的提高，增强环境保护工作的透明度与公信力，进而保障工作运转的目的性与方向性[4]。要使经济增速平稳过渡，使发展动力顺利转换，实现发展方式的实质性转变，实现结构的战略性调整，就要真正缓解资源环境硬约束，切实走上可持续发展之路，将绿色发展作为新常态背景下国家经济发展的新战略[5]。各地政府生态文明建设的考核，绿色发展是核心指标。

2.绿色发展指标体系

“绿色发展指标”是“十二五”规划一项主要以绿色发展为核心的政绩考核指标，是“绿色发展”实施规划的重中之重。“十二五”规划是中国五年规划中的首个绿色发展规划，具有深远的历史意义，已成为中国实现绿色现代化的标志性转折点。2016年国家发展改革委等4部委，根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《生态文明建设目标评价考核办法》（厅字〔2016〕45号）的通知要求，制订《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，作为生态文明建设评价考核的依据，要求各地方政府结合实际贯彻执行。

绿色发展指标体系按重要性原则分为三个层次：第一层次为《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》确定的资源环境约束性指标；第二层次为《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等提出的主要监测评价指标；第三层次为其他绿色发展重要监测评价指标。根据其重要程度，按总权数为100%，三类层次指标的权数之比为3∶2∶1计算，第一层次的指标权数为2.75%，第二层次的指标权数为1.83%，第三层次的指标权数为0.92%。2016年浙江省启动“生态文明建设年度评价”，全省共有89个县（市、区）参与生态文明建设年度评价。参评绿色发展指标体系有资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活等6个一级指标，加上公众满意程度共包括7个方面。其中，前6个一级指标、55个二级评价指标纳入绿色发展指数的计算，公众满意程度调查结果进行单独评价与分析[6]。

3.政府在绿色发展中的角色定位及应承担的职能

党的十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念，作为“十三五”乃至更长时期我国经济社会发展的一个基本理念。“十三五”期间，绿色发展被首次写入国家的五年规划，污染防治力度加大，资源利用效率显著提升，生态环境明显改善。进入新发展阶段，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》再次强调了绿色发展在我国现代化建设全局中的战略地位。地方政府在贯彻落实绿色发展理念中的角色定位体现的是与新发展阶段相匹配的环境责任体系。亟待推进环境责任管理现代化，制定绿色发展理念、绿色发展方式、绿色发展机制、绿色治理模式、绿色发展责任等在内的“五位一体”绿色发展战略，着力构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。地方政府应履行环境责任，承担相应的职能，包括推进绿色产业发展、生态保护修复、环境综合治理、生态风险防控、生态文化培育等职能。

二、温州绿色发展综合评价与分析

1.“十三五”绿色发展指数与GDP增长

“十三五”时期，2020年全市实现GDP 6 870.9亿元，按可比价格计算，比上年增长3.4%，比2015年GDP增加2 251.06亿元，增长48.73%。“十三五”期间，温州GDP增长率变动如图1所示。

图1 “十三五”期间温州GDP增长率变动

《2019年浙江省生态文明建设年度评价结果公报》（下文简称“公报”）显示，温州市在绿色生活、环境质量方面分别位列第一、第三。此外在县（市、区）排序中，文成县、永嘉县在全省89个县（市、区）排名中跻身前20名。2020年，温州市环境质量持续改善。1—10月，市区PM 2.5平均浓度24微克/米3，同比下降11.1%；空气优良率96.4%，排名全省第3。2016—2019年温州绿色发展指数如图2所示。

图2 2016—2019年温州绿色发展指数

图2 显示，2016—2019年仅2017年绿色发展指数为79.48，其余年份绿色发展指数均大于80。“十三五”时期，温州绿色发展成效显著，绿色发展指数排名4年连升4级（见表1）。

表1 温州绿色发展指数与全省平均绿色发展指数对比

从表1可以看出，温州绿色发展质量较高，2016—2019年温州绿色发展指数均高于全省平均绿色发展指数，尤其是2018年、2019年两年温州绿色发展指数分别高于全省平均绿色发展指数0.77和0.63。2020年新冠肺炎疫情对温州经济产生了较大不利影响，上半年经济先降后升，二季度经济增长由负转正，最终GDP增长率为3.4%。去掉2020年GDP增长率，比较图1和图2可以看出，温州基本实现了经济增长与环境污染脱钩、经济增长与生态文明建设和谐发展。

2.温州绿色发展各大类指数综合评价与分析

对于各大类指数的分析，可以分析与评价各大类指数的增减变动及其对总指数的影响，分析各大类指数最大值与最小值的分布情况，找出对总指数贡献最大的大类指数以及贡献最小的大类指数。2016—2019年温州绿色发展各大类指数如表2所示。

从表2可以看出，温州2016—2019年连续4年环境质量指数均是最大值，全部大于温州绿色发展指数，环境质量的提升对温州绿色发展发挥了积极的作用。而拉低温州绿色发展指数的大类指数是：2016—2017年两年是增长质量指数；2018—2019年两年是生态保护指数。

表2 2016—2019年温州绿色发展各大类指数

三、温州各县（市、区）绿色发展综合评价与分析

1.温州各县（市、区）绿色发展指数与温州绿色发展指数的差异

温州市现辖4区、3市（县级）和5县，2016—2019年《浙江省生态文明建设年度评价结果公报》均缺少龙港的数据①龙港没有列入统计是因其2019年才由镇改市。，以下分析只涉及11个县（市、区）。温州各县（市、区）绿色发展的程度及绩效直接影响温州市的绿色发展，也会影响温州政府环境责任的履责状况评价。计算各年温州各县（市、区）绿色发展指数与当年温州绿色发展指数之差，可以对温州各县（市、区）生态文明建设的绩效作出初步判断。2016—2019年温州各县（市、区）绿色发展指数与温州绿色发展指数差异如表3所示。

表3 显示，2016年温州11个县（市、区），绿色发展指数只有2个县（区）大于温州发展指数，占比19.18%；2017年4个县（市）绿色发展指数大于温州绿色发展指数，占比36.36%；2018年占比19.18%；2019年占比19.18%，说明温州11个县（市、区）政府环境责任履责状况存在着差异，环境治理模式及环境责任管理现代化程度较低，各地绿色发展与温州绿色发展协同性还有较大的提升空间。

表3 2016-2019年温州各县（市、区）绿色发展指数与温州绿色发展指数差异

2.温州各县（市、区）绿色发展指数描述统计

选择描述统计的平均数、标准差、最大值、最小值进行分析，其中标准差可以反映区域绿色发展差异，体现区域绿色发展的均衡性。2016—2019年温州各县（市、区）绿色发展指数描述统计如表4所示。

表4 显示，2016—2019年乐清市绿色发展指数标准差最小，为0.15，表明乐清市绿色发展差异最小，其最大值与最小之差为0.31；瑞安市绿色发展指数标准差最大，为1.96，表明瑞安市绿色发展差异最大，其最大值与最小值之差为0.03；龙湾区绿色发展指数标准差为1.38，仅次于瑞安市，说明龙湾区绿色发展差异较大，其最大值与最小值之差为2.98。把温州11个县（市、区）按2016—2019年绿色发展指数最大值排序，鹿城区获得绿色发展指数最大值81.08；按最小值排序，龙湾区获绿色发展指数最小值75.65。2016—2019年温州绿色发展指数平均值为80.10，与温州各县（市、区）绿色发展指数平均值进行对比，可以发现，仅有鹿城区和永嘉县两地绿色发展指数平均值高于温州绿色发展指数平均值，可以推定温州11个县（市、区）政府环境责任管理能力与水平距离温州绿色发展的总体要求还有一定的差距。

表4 2016—2019年温州各县（市、区）绿色发展指数描述统计

四、结论与对策建议

根据以上的分析，可以得出以下结论：（1）温州要确保绿色发展前三地位有一定的难度。分析浙江省“铁三角”绿色发展得分，“十三五”期间只有杭州绿色发展成绩最好，有三次排名第一；温州其次，二次排名进入前三；宁波最差，没有一次进入前三。（2）排名与绿色发展实际有出入。排名受全省绿色发展水平影响，如果全省绿色发展平均水平下降，即使排名前移，也并不等于绿色发展绩效提升。如2019年温州排名由第三名上升为第二名，但绿色发展指数却由2018年的80.40降为2019年的80.37。（3）温州绿色发展协同性还有较大的提升空间。主要表现为温州各县（市、区）绿色发展差异较大，影响了绿色发展的稳定性。为了促使“十四五”期间温州绿色发展更上一层楼，提出以下对策建议。

1.建立健全推进温州绿色发展的长效机制

由于环境污染的外部性，如果没有外部监管因素的介入，环境责任主体不可能自觉地推行绿色发展，而立足于短期效应的各种机制并不能有效地推进绿色发展战略，必须建立健全绿色发展的长效机制。进一步完善生态文明绩效评价考核及环境责任追究等方面的政策措施，重点推进生态文明体制机制改革，并由点及面，分步实施，将体制机制改革向纵深推进，是长效机制的重要内容。在生态文明建设中更好地发挥政府的监管作用，构建机制保障市场在资源配置中起决定性作用，实现“有效市场”与“有为政府”有机统一。通过构建长效机制，巩固温州绿色发展中已有的成就和绩效，强化经济增长与生态文明建设的和谐发展，防止环境污染反弹。

2.“增长补短”全面提升绿色发展水平和能力

温州绿色发展过程中，增长质量、生态保护两方面存在较多的问题，问题的存在既有历史的原因，也有工业化进程中带有共性的原因，属于绿色发展中的短板。需要狠抓重点补齐短板强化弱项，全面提升绿色发展水平和能力。坚持问题导向，找准差距和潜力，集中力量尽快解决制约经济绿色发展的根本问题[7]。要加大污染治理投资力度，推进温州各区域均衡绿色发展，大幅提高资源环境绩效，大力发展循环经济、着力降低资源消耗强度、推进资源节约集约利用，从源头上减少污染物和碳排放。积极履行政府环境责任，加快推进环境治理体系和治理能力现代化，综合运用市场化法治化方式推动落后产能退出，构建以“亩均论英雄”为导向的新型绿色制造体系。实现温州“十四五”发展目标：到2025年，省控地表水断面三类水体以上比例达92%，城市生活垃圾分类处理率达92%，全市空气质量优良天数比例稳步提升。

3.确保支撑企业绿色发展的绿色组合政策落地

构建机制，确保支撑企业绿色发展的绿色组合政策落地。建立健全支撑企业绿色发展的组合政策体系，包括绿色财政、绿色金融、绿色税收及绿色产业政策等在内的组合绿色政策体系，落实企业环境治理主体责任，以提升政府履行环境责任能力为突破口，进一步推动企业绿色发展。要落实企业环境治理主体责任，全面、真实的环境信息披露是重中之重。企业是环境资源的最大消费者、工业污染的主要源头，同时又是环境信息的提供者，其向社会公开的环境表现、环境绩效必须得到利益相关者和社会公众的认可，因此需要通过独立的第三方认证工作提升温州企业环境责任信息披露的信用水平，以市场化手段促进企业环境责任履行和信息公开[8]。以企业完善环境信息披露作为抓手，倡导企业按《HJ 617-2011企业环境报告书编制导则》的要求编制环境报告，并向社会公开披露，使企业的环境行为及环境表现处于社会公众的监督之下，通过外界压力倒逼企业绿色发展。经过第三方认证的环境报告还可作为财政、税收、银行等落实绿色政策的依据，从而避免绿色政策执行中的随意性，充分发挥政策效应。