我国社会保障制度发展研究

夏婵娟

一、前言

社会保障体系的建立是一个全球关注的问题，虽然我国社会保障体制不断改革，制订了许多规范规章，初步建立了社会保障体系，但该体系在保障覆盖面不足及运行管控过程中尚存在许多不规范的现象，制约了社会经济的发展与进步，因此，我国社会保障体系的发展和建设迫在眉睫。

二、初期阶段——计划经济体制下30 年的社会保障制度自发探索

经历了多年战乱，新中国成立初期，人民生活十分艰苦，百废待兴，又因自然灾害频发，失业率激增，受灾民众数不胜数，社会经济陷入瘫痪。就在这样的形势之下，1949 年底中共中央政务院发布了“关于生产救灾的指示”，并立即在全国范围内组织抢险救灾，该文件是中国共产党取得政权后发布的第一个带有社会保障性质的指示文件。

1951 年初，中共中央政务院根据国家的经济发展形势，通过两次修订，最终颁布了《劳动保险条例》，该条例规定：劳动保险的费用不需要个人负担，全部由企业负担，其保险待遇包括工伤、医疗、养老、死亡丧葬费和直系亲属抚恤金，以及其他职工福利待遇等。该条例关乎城镇机关、事业单位之外的全部企业和职工，这是我国第一次建立的适用于城镇职工的劳动保险制度。

1956 年，我国农村经济发展严重滞后，中共中央决定将农村建设作为当时经济发展的主要任务。按照中央指示及决策，我国政府在相对落后的农村开始推广实施“五保”制度，其主要是面向缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的农村人口，给予一定的照顾和安排，实行统一管理，开创了具有中国特色的农村集体社会保障制度。

三、转变阶段——市场经济体制下40 年的社会保障制度发展历程

1978 年党的十一届三中全会后，中国社会走向改革开放的新纪元，开启中国特色社会主义新征程。在这近40 年中国社会保障制度改革的进程，呈现出从基层自发探索到国家出面全力推进，进而逐渐走向成熟的特点，根据相关发展变化特点，可以分为如下几个阶段：

（一）从党的十一届三中全会的召开到1985 年，该段时间为改革前期的准备阶段，我国社会保障制度总体上以维护和恢复为主。1978 年，国务院颁布了旨在恢复原有的退休制度相关管理办法和规定，进入80 年代后，随着社会经济以及医疗事业的逐步发展，医疗费用支出规模不断增长，但是全国各地经济发展不均衡，经济的制约导致某些地区及企业无法承受不断增长的医疗费用，便开始自发尝试转变，由原来医疗费用全额由企业承担转为让职工个人分担部分医疗费用，为现代社会保障制度变革的做了前期准备。

（二）1986 年社会经济体制发生转轨，由之前的计划经济转为市场经济。全国人大六届四次会议通过“第七个五年计划”以及国务院发布关于企业劳动合同制度、国营企业职工待业保险等规定，标志着为了符合市场经济的发展，社会保障制度也在随之发生改变，表现在：在职工就业方面，终身就业制转变为劳动合同制，将失业保险及养老保险纳入社会统筹等。

（三）1993 年关于建立社会保障制度的思想观念得到进一步发展。明确指出，发展社会保障制度是确保市场经济正常运行的重要制度保障，并根据市场经济的发展情况初次提出多层系社会保障系统的建设目标，由单位和个人共同负担养老、医疗保险支出，将社会统筹和个人缴费相结合。5 年后，国务院根据社会发展的需要新组建了劳动和社会保障部，其主要职能是专门负责社会保险，并制定规范统一的管理制度。针对退休人员的养老金领取问题，失业率的比例不断增长问题，以及下岗工人人数不断增多，城镇新贫困人口不断增长的情况，发布了“两个确保、三条保障线”的政策要求，这也标志着社会保障制度改革开始注重社会公平的基本原则。

（四）进入21 世纪后，为了构建高质量、可持续、规范统一的社会保障制度体系，在新思路、新格局、新战略的指引下，2010 年全国人大常委会正式颁布了《社会保险法》，明确指出中国新型社会保障体系要坚持权利与义务相结合的原则。党的十九大报告后，再次进一步明确提出：“社会保障制度的目标是全面建成全覆盖、可持续的多层次社会保障体系”等。

四、健全和完善我国社会保障体系

（一）树立重视社会保障体系建设的观念

我国建立社会主义制度以来，创造了当代世界经济发展的无数个奇迹，而社会保障制度的发展过程复杂且艰难。在经济建设方面，社会保障制度作为国家财政支出的重要组成部分，其对社会经济的发展具有相辅相成的作用，经济基础决定上层建筑，经济水平的高低决定了社会保障制度的发展，但是，社会保障制度的完善及稳定发展是社会经济的协调发展的前提。同时，社会保障制度的发展与国家的整体法治水平，教育水平，文化水平是联系在一起的，国家法治的进步方能推进社会保障制度的进步，同时，社会保障制度建设的展开会反向推进国家法治进步。中共中央总书记习近平在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题。要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠、更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展。”

社会保障体系的顶层设计至关重要。从宏观经济上，应将整个社会保障体系纳入经济发展建设的总体规划，深化改革，加强现代化国家治理体系建设，科学定位社会保障体系，充分发挥对经济的调节功能，树立正确的发展方向，促进社会保障系统与其他经济、公共财政、法制、文化等系统的共同协调发展；同时，统筹兼顾，加强社会救助、社会保险、社会福利三大基本制度体系对社会保障制度的补充作用，保持市场经济的主体地位，社会保障制度在实现公平原则的前提下，利用市场这只“看不见的手”，对经济进行自我调节，促进和完善中国特色社会保障体系建设。从微观经济上，要构建全方位、多体系、全链条的社会保障制度结构，从建立设计、运行控制、绩效评价等全方面进行监督，确保责任分配合理、制度公平公正、运行高效且可持续发展。

（二）推进社会保障立法

社会保障制度的不断完善与国家的经济发展息息相关，同时它又是国家经济制度和社会制度重要组成部分，其实施的基本前提是国家立法，确保保障制度的有效落实与运行。相比之下，国外社会保障制度的建立由来已久，早在17 世纪初英国最先颁布了世界上第一部类似于社会保障制度的法律《济贫法》，19 世纪末的欧洲率先进行了产业革命，社会保障制度也由此产生。而德国是世界历史上第一个为劳动者提供劳动保险并建立社会保险制度的国家，它颁布实施了一套关于疾病、工伤事故、老年和残障的“组合拳”。而美国早在1935 年召开的国会会议上就提出了“社会保障”一词，并颁布了相关的社保制度。

我国的社会保障制度，创建时间晚于西方国家，由于国家经济发展水平情况和实行的基本经济政策也不同，社会保障体系的完善程度还不足，相关配套法律、法规的建立还有待加强。因此，健全和完善我国社会保障体系，需要国家的立法机关根据社会发展需要，加快建立健全相关法律法规，不断完善社会保障法规制度，以便更好利用、发挥社保制度为我国经济的发展起到促进和调节作用。

表1 我国历年GDP 增长率与城镇化增长

（三）改革养老保险制度

我国作为世界第一人口大国，老龄化结构问题突出，随着老龄人口的激增，养老保险制度面临着巨大挑战，国家财政入不敷出的矛盾日益突出。当前养老保险制度的核心问题是：退休费用本来应该只是为退休人员提供基本生计，而现行的养老保险制度的不公平之处就在于对较大部分的退休人员支付了高出基本生活需求的养老金，而私营企业员工、个人从业者、非正规就业人员等更需要“保护”的人群却没有得到应有的基本保障。

而世界上其他国家的基本养老保险制度，可以大致分成三大类型：一类是传统的投保资助型，一类是类似公积金管理模式的强制储蓄型，一类是带有福利色彩的国家统筹型，也可以称之为福利国家型。比如：美国、德国、法国等国，其实施的养老保险制度是选择一部分成员参加，参保缴费的比例主要是由待遇与工资收入来决定，也可以称之为收入关联型养老保险。而日、加、英等国实施的养老保险制度体现的是“普惠制”，其主要特点相较之下，覆盖率更加广泛，但是虽然普及率很高，养老保险的保障水平往往很低，为了弥补其缺陷，必须同时辅之以其它养老保险。

但是各国的经济水平程度以及实行的基本经济制度不相同，因此，我国在借鉴国外社会保险制度的同时必须根据本国的基本国情和基本经济制度为出发点，改革现有的养老保险环境，建立更加公平、合理的养老保险制，同时也可以考虑加入商业保险，对现行制度进行补充和完善，以提高养老保险的综合性水平。

（四）完善医疗保险制度

以美国为鉴，其医疗保险制度主要分成两大块：一类是具有强制意味的社会医疗保险计划，以联邦政府联合各州、地方政府为主体共同创建；另一类是私人医疗保险计划，美国约有二分之一的医疗支出由该计划负责，而且在政府医疗保险计划中的许多事务也是由私人健康保险公司来办理，该种医疗保险制度呈现出多样性、分散性和复杂性等多重特点，其优点主要是提供了足够多的保险类型可供选择，能够更加地适应不同人群的不同需求，以便控制成本和提高服务质量，但是其缺点是被保险人难以选择到合适的保险，而保险市场的运营、管控复杂且难度大，导致保险环节的成本、费用的增加，而且保险的覆盖面不足。

我国现行的社会医疗保险主要是国家财政支出，分为城镇职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险，新型农村合作医疗保险三大块，具体由基本医疗保险（个人帐户、统筹基金）、大额医疗费补充保险、补充医疗保险和商业保险医疗几种类型。其中基本医疗保险占比最大，是社会医疗保险中最基础也是最重要的组成部分，主要支付一般的门诊、急诊、住院费用，但是覆盖率还远远不够，保障水平也有待提高；大额医疗费补充保险：借鉴了商业保险机制，在基本医疗范围之外，额外为职工建立的补充医疗，是对基本医疗保险的补充，但其保障的程度和水平十分有限；而企业补充医疗保险：只有在经济效益比较好的大型企业，比如国企和央企，利用企业自身资金为职工和退休人员建立补充医疗保险，一般由企业进行统筹管理和分配；商业医疗保险：是职工和企业根据自身需求意愿，主动与保险公司签订的保险协议，但是其合约的签订有许多的限制性条件。由此可见，我国社会保险制度可以借鉴国外的经验，取其精华去其糟粕，再根据我国实际的经济发展水平做出相应调整，以加快推进医疗制度的改革。

五、结语

综上所述，我国的社会保障制度伴随着经济发展水平及经济体制的改变，历经从被动变革到主动变革、从个别地区试点到全面总结经验推广、从单项到综合改革、从注重效率到以坚持社会公平的基本原则为出发点的发展历程。

中国社会保障制度的改革和完善既需要遵循这些基本的特点和原则，又必须符合我国国情，可以借鉴别国的成功经验，考虑我国的现实情况，遵从我国的文化传统，不断推进现代社会保障制度和社会保障体系的成立。加强法制化建设，尽快出台更加全面具体的社会保障制度，促进公平发展，完善相关实施细则，推动地方结合实际出台相关法制政策，一个行之有效的社会保障法律制度，能推动各类经济主体投资，活跃市场经济，增加社会流动资本，拉动国家市场内需，促进金融体系的发展，对社会经济的长期稳定发展具有举足轻重的作用。同时，要注重改革和创新，随着经济制度和经济水平的不断提高，面对老龄化结构突出、社会流动人口增多、城镇化建设和社会主要矛盾的变化等新时代的特点和社会新格局的挑战，要增强风险意识，提高可预见性，可以运用新的科技手段来提高社会保障制度的服务质量和运行效率。可以说，没有一个成熟完善的社会保障体系，社会经济和发展就不能全面进步。