海洋环境行政公益诉讼中诉前检察建议的阙如与拓新——基于海洋环境行政公益诉讼典型案例的分析

崔金星，覃冠文，冯金龙

1.西南石油大学 法学院，四川 成都 610500；2.广西民族大学 法学院,广西 南宁 530006；3.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072

海洋环境行政公益诉讼的目的在于保护海洋环境公共利益与维持海洋行政治理次序[1]。检察机关依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“行政诉讼法”)和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)对负有海洋环境监管职责的行政机关提起海洋环境行政公益诉讼，是为了督促负有海洋环境监管职责的行政机关履行法定职责。检察机关在提起海洋环境行政公益诉讼前制发检察建议，架构起前置性的检察建议与保障性的诉讼程序两个相互衔接的互助监督模式，共同致力于海洋环境公共利益的保护。实践表明，诉前检察建议程序是提起海洋环境行政公益诉讼必要的前置性程序和化解问题的有力手段。近几年，学界和实务界对于行政公益诉讼的诉前检察建议的研究较多，但是具体到海洋环境行政公益诉讼诉前检察建议的研究还相当匮乏。理论上对海洋环境行政公益诉讼中诉前检察建议价值认识的不全面和实践操作中存在的不足，束缚了海洋环境行政公益诉讼中诉前检察建议的正常适用及其价值的实现。因此，应从理论构造和实践操作等方面完善海洋环境行政公益诉讼的诉前检察建议，从而优化其制度功能，规范其权力行使的内容和边界，使其作用得以充分发挥。

一、海洋环境行政公益诉讼中诉前检察建议的实施现状

(一)海洋环境修复的法律监督具有复杂性

海洋能够为人类提供多方面的价值，比如航运、食物、水源、能源等，但其特殊性给海洋环境修复法律监督工作带来了巨大的挑战。海洋具有宽阔性、流动性和连通性，一旦发生环境污染和生态损害，将会呈现出范围大、持续时间久、损害结果恢复缓慢甚至难以恢复的态势。如若在发现海洋环境公共利益受损后才采取补救措施，那么花费的人力物力将会非常巨大。这使得海洋环境修复的法律监督活动难度加大。

首先，海洋环境修复的法律监督牵涉多方主体利益，难以平衡。沿岸海域功能的规划、海洋产业的开发与利用等环节都会卷入诸多权力主体，这使得各种权力分配和责任承担的问题相互纠缠，特别是海洋环境的环保作用、经济作用与社会作用之间的矛盾较为突出。

其次，海洋环境修复过程具有长期性。海洋中典型性、代表性、珍稀性、濒危性海洋资源的形成大多源于海洋特殊的气候、水文等，且形成时间长，海洋的特点及其环境形成过程决定了其受到破坏后恢复的周期较长，如果严重的话，还可能无法修复[2]。也就是说，海洋环境如若发生大面积毁损，短时间不可能恢复到完整状态，对其修复要花费漫长的时间和巨额的金钱，这将严重损害国家利益和社会公共利益。行政机关、企业等各主体在海洋环境保护问题上存在利益博弈，现实中公共利益和私人利益发生冲突后，负有海洋环境监管职责的行政机关可能会出现相互推诿的情况，从而导致国家利益和社会公共利益受到损害。

(二)海洋环境行政公益诉讼中诉前检察建议的实践状况

2015年，中国开始在生态环境和资源保护、国有资产保护等领域开展检察公益诉讼工作，经过几年的发展其进入了“全面开展”阶段(1)2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、贵州、内蒙古等13个省(自治区、直辖市)开展公益诉讼试点工作；2017年5月，最高人民检察院发布《最高人民检察院关于做好全面开展公益诉讼有关准备工作的通知》(高检发民字〔2017〕5号)，标志着检察公益诉讼工作正式全面展开。，环境行政公益诉讼检察建议案件也持续增多，公益诉讼案件数量从2016年的5 109件快速上升到2019年的126 912件。其中，检察机关在2016年对行政机关或者社会组织制发诉前检察建议的数量为4 562件， 2019年则为103 076件(2)以上数据来源于2017年和2020年最高人民检察院工作报告。详见曹建明《最高人民检察院工作报告——2017年3月12日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》2017年3月20日第4版和张军《最高人民检察院工作报告——2020年5月25日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》(https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml)。。可见，在行政公益诉讼案件中使用诉前检察建议的比重较高，其中2016年的比重为89%，2019年的比重为81.2%。在这些行政公益诉讼案例里，有不少发生在海洋领域并且入选最高人民检察院公布的典型海洋环境公益诉讼案件，受到了法学理论界以及司法实务界的广泛关注，笔者选取了其中两个案例。

案例一：2012年9月伊始，没有依法申请并未获得海域使用权的山东省招远市伟龙渔业有限公司违法使用0.739公顷的海域面积，进行填海活动并且修建小规模的码头。2017年8月,山东省招远市海洋与渔业局对该违法公司制发《责令停止违法行为通知书》，以制止其违章乱修建行为。之后，尽管该公司不再修建码头，但原先违法筑起的码头仍未被拆除，山东省招远市海洋与渔业局也没有继续采取措施处理该违章码头，致使国家利益与社会公共利益遭到损害。2018年4月，招远市人民检察院对招远市海洋与渔业局制发了诉前检察建议，督促其继续处理招远市伟龙渔业公司的违法修筑行为。招远市海洋与渔业局在回复中称不能明确具体的违法行为人，而后在违章码头张贴限期拆除通知书，责令行为人限期拆除违法码头。然而，到了2018年6月该违章码头还是没有被拆除，受到侵害的海域更是没有恢复原状。在本案例中，招远市海洋与渔业局没有作出实质性的行政行为，即没有作出行政处罚或者行政强制等行为来有力地制止违法行为，而只是作了备案，使得受到损害的国家利益和社会公共利益未得到有效保护。在收到诉前检察建议后，招远市海洋与渔业局依然没有依法履职，所以招远市人民检察院依法向招远市基层人民法院提出海洋环境行政公益诉讼，运用诉讼方式督促其履行职责(3)2020年4月29日最高人民检察院发布《“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动典型案例》，其中“山东省招远市违建码头整治行政公益诉讼案”被列入行政公益诉讼案例，详见：《“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动典型案例》(https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202004/t20200429_460199.shtml#1)。。

案例二：2018年7月，海南中汇疏浚工程有限公司在没有申请也未取得海洋倾废许可证的情况下，以骗取海域使用权的方式在海南省海口市海甸岛美丽沙持续非法倾废，而负有监管职责的海口市海洋与渔业局并没有积极采取措施对其进行处理，严重损害了该海域的海洋环境公共利益。2019年1月2日，海口市人民检察院向海口市海洋与渔业局送达诉前检察建议，要求其履行法定职责，处罚相对人骗取海域使用权的不法行为，以及依法处理其破坏海洋环境的行为。2019年5月，海口市海洋与渔业局接受了诉前检察建议，责令海南中汇公司停止违法倾倒行为，并处10万元罚款。之后，案件很快执行完毕，海洋环境得到保护(4)同①。。

在上述两个海洋环境行政公益诉讼案例中，检察机关在督促相关部门依法履行海洋环境监管职责时均制发了诉前检察建议，但结果截然相反。面对检察机关制发的诉前检察建议，案例一中的招远市海洋与渔业局没有依法履行职责，而案例二中的海口市海洋与渔业局则接受了诉前检察建议，并且把海洋环境监管工作落到了实处。尽管两个案例都发生在海洋区域，检察机关也都采取了诉前检察建议进行督促，督促效果却不一样。这是否意味着现行的诉前检察建议不能对海洋环境的特殊性和海洋环境行政公益诉讼案件的复杂性进行有效适用呢?或者说，是否因为海洋环境行政公益诉讼诉前检察建议的规范化程度和硬性要求程度过低而导致其作出的诉前检察建议质量较低、“刚性”较差呢[3]？检察机关应怎样遵守检察权限，才不会在对负有海洋环境监管职责的行政机关在海洋环境领域进行监督管理活动时出现非法干涉情况呢？海洋环境行政公益诉讼诉前检察建议该怎样走出这些困境？这些问题均需要进行深入探究。

二、海洋环境行政公益诉讼中诉前检察建议的阙如

目前中国海洋环境行政公益诉讼中的诉前检察建议制度的作用较为一致，适用对象较为清晰，构成要件也不断优化，但是其在制度设置和司法运行上也存在一些不足。

(一)诉前检察建议的督促具有滞后性

诉前检察建议的制度构造是造成其对海洋环境保护救济的滞后性的原因之一。根据《检察公益诉讼解释》，并结合“逻辑解释”与“体系解释”，检察机关制发海洋环境行政公益诉讼诉前检察建议的条件为：(1)行政机关负有海洋环境监管职责；(2)行政机关不履行海洋环境监管职责或者违法行使职权致使国家利益和社会公共利益遭受侵害；(3)国家利益和社会公共利益面临长时间的侵害。从以上条件可以分析出，检察机关制发诉前检察建议的时间点是在国家利益和社会公共利益受到较长时间的侵害之后，而此时可能已经对海洋环境造成了恶性影响，即已经错过了督促行政机关履行海洋环境监管职责的最佳时间。

在案例一中，招远市海洋与渔业局未全面履行职责，导致某海域被长时间非法占用，给海洋环境的恢复工作带来了障碍，而招远市人民检察院在该海洋环境受到长时间侵害后才对招远市海洋与渔业局制发诉前检察建议。从肯定的角度来看，检察机关是在以积极的行为督促行政机关依法履职；而从消极的角度来看，检察机关是在满足条件后才采取措施来保护海洋环境，已经错过了救济的最佳时间点。这种滞后性的救济不仅难以适应海洋环境的特殊性，而且也难以解决海洋环境修复工作的实践难题。诚然，法律只约束行为，不约束意识，因而检察机关不能提前主观预判行政机关不履行海洋环境监管职责而提前对行政机关进行干涉。因此，如何在现有的法律框架下让检察机关更快地介入海洋环境保护的工作中，是亟待进行研究的问题。

(二)诉前检察建议的强制约束力偏弱

诉前检察建议制度因被定性为一种“非强制性”的制度，所以有时会呈现出“力道”不足的状态。在制度构造上，相关的规范文件明确了诉前检察建议的功能和作用。《最高人民检察院关于做好全面开展公益诉讼有关准备工作的通知》第二点明确了诉前检察建议和诉讼程序的关系为：“通过诉前程序既及时解决问题又节约司法资源，而通过诉讼程序强化了公益保护的刚性，两种程序刚柔并济，使国家利益和社会公共利益得到更加及时有效的保护。”很明显，如此定位诉前检察建议的作用主要是为了节省司法成本，高效解决案件，使受侵害的国家利益和社会公共利益快速得到恢复。检察机关采取诉前检察建议的方式对行政机关进行监督的方式具有“柔性监督”的性质，不受过多国家强制力的约束[4]。以诉前检察建议来监督行政机关，并以缓和的方式督促行政机关依法履职，这是检察机关希望实现的理想状态，但在具体的司法实践中很难达到这种理想状态。有学者认为，诉前检察建议出现“理论”和“实践”脱节的原因是诉前检察建议对行政机关没有强制约束力[5]。因为检察机关对行政机关作出的诉前检察建议没有强制约束力，行政机关不会因此而承担法律责任，所以其既可以接受诉前检察建议进而履行职责，又可以不接受诉前检察建议而不作出相应行政行为。如果行政机关采取后一种方式，那么检察机关只能通过提起行政公益诉讼来打破僵局，因为检察机关不能依据诉前检察建议失效而启动强制执行程序。如此一来，诉前检察建议就有可能成为一个可有可无的程序，并不能发挥实际的督促作用，实现其促进问题的解决、优化司法资源的设立初衷。

诉前检察建议应用在海洋环境行政公益诉讼时，往往难以发挥有效的督促效果。以案例一为例：一方面，在招远市人民检察院送达了诉前检察建议后，虽然招远市海洋与渔业局下达了限期拆除通知书，也向其上级机关进行了立案报备，却没有继续处理该事件，导致海洋环境遭受长时间的侵害。该案中，招远市海洋与渔业局看似以积极的方式回应了诉前检察建议，但是实质上没有促进问题得到有效解决，其没有真正履行法定的海洋环境监管职责。此外，由于诉前检察建议不具有强制性的法律约束作用，招远市人民检察院并不能直接强制或申请强制招远市海洋与渔业局履行职责，只能启动诉讼程序来促使其履行职责。另一方面，依据2020年最高人民检察院工作报告，2019年诉前检察建议的回复整改率为87.5%(5)数据来源于2020年最高人民检察院工作报告，详见张军的《最高人民检察院工作报告——2020年5月25日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》(https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml)。。也就是说，大多数行政机关接受了检察机关的诉前检察建议。具体而言，检察机关发出公告和诉前检察建议后因公共利益受损问题不能解决而提起公益诉讼的案件为4 778件。另外，法院审结3 238件，支持起诉意见的占到3 225件(6)同①。。从上述数据可知，大多数的诉前检察建议得到了积极回应，但仍有4.64%的案件没有受到行政机关的重视；在审结的3 238件行政公益诉讼案件中，仅有13件没有得到法院的支持。可见，检察机关对行政机关作出监督的容错率相对较小。如果增强诉前检察建议对行政机关的约束力，会更利于问题的快速解决。

(三)诉前检察建议的检察权边界较为模糊

在中国，行政机关和检察机关的职能存在明显的不同：前者行使的是行政权力，往往是公权力的第一次运行；而后者行使的是检察权，是在公权力运行之后对其合法性作出的评价、判断，一般是公权力的再次运行。但两者也存在联系，因为检察权往往监督着行政权的行使。海洋环境行政公益诉讼中的诉前检察建议是检察权运行的一种类型，即检察机关通过督促负有海洋环境监管职责的行政机关依法履行职责，以此来减少甚至阻止对海洋环境公共利益的侵害。

从“成本—效益”的分析模式上看，合法且合理的诉前检察建议对于督促行政机关履行职责起着积极的作用；但是如果检察机关没能正确评价行政机关的行为是否失职或者直接代替行政机关作出决定，那么即为对行政机关正常职权行为的非法干预[6]。为了明确诉前检察建议中检察权的边界，中国出台了相关法律文件并作出了规定，如《检察机关提起公益诉讼试点方案》明确要求“严格规范行使检察权”(7)参见最高人民检察院官网中的《检察机关提起公益诉讼试点方案》(https://www.spp.gov.cn/zdgz/201507/t20150703_100706.shtml)。，《关于在检察机关公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》也规定要严守检察权边界，不干涉行政执法机关的正常履职和自由裁量权。理论上，检察机关应当把握好诉前检察建议适用的要求与边界，如进行有效的沟通、安排好诉前检察建议的制发时间点、确定好履行职责的时间限制、适当终结案件以恢复行政权的正常运行状态等，也可以最后选择诉讼方式促使案件得到解决。然而，从目前相关文件来看，其并没有对这些具体事项作出明确规定。

三、海洋环境行政公益诉讼中诉前检察建议功能的拓新

无论哪一种法律制度，都要求具备特定的价值导向。在某种法律制度的功能出现无法满足社会发展的情况时，要做的是突破原先的治理逻辑，对其功能进行扩展[7]。由于海洋环境行政公益诉讼案件的特殊性与诉前检察建议原有功能的不足，应当对诉前检察建议的功能进行适当拓新，以有效保护海洋环境公共利益。

(一)诉前检察建议功能拓新的作用

1.强化诉前检察建议的督促刚性，及时保护受侵害的海洋环境

目前，海洋环境行政公益诉讼诉前检察建议往往被定性为“柔性”的监督功能。在行政诉讼法、环境保护法等法律中，其赋予检察机关提出诉前检察建议的权力，却没有提到行政机关应承担相应责任。按理来说，诉前检察建议可以及时有效地解决相关问题，从而达到节约司法资源的目的。然而在实践运行中，因为没有强制力的约束，行政机关可以自主决定是否接受检察机关的诉前检察建议[8]。这就使得诉前检察建议督促作用的实现有了不可控的因素，可能出现行政机关相互推诿、形式回复、目的性选择接受诉前检察建议等情况[9]。

例如，海南省文昌市人民检察院诉被告文昌市海洋与渔业局不履行查处违法定置网的法定职责案件(8)(2019)琼72行初20号。再次暴露出当下的诉前检察建议的“柔性”督促功能存在的不足。2018年4月，文昌市人民检察院经过调查后，发现冯家湾海域存在大量导陷建网陷阱，此种渔具的最小网目尺寸不符合农业农村部的规定，已经违反了《中华人民共和国渔业法》第30条和第38条的规定。按照法律要求，文昌市海洋与渔业局应当对违法行为人进行行政处罚。对此，文昌市人民检察院向文昌市海洋与渔业局制发了诉前检察建议，建议其对使用不符合最小网目尺寸渔具进行的非法捕捞行为作出行政处罚，并按要求清理此类渔具。之后，文昌市海洋与渔业局对文昌市人民检察院回函，称已经对此开展了专项清理活动，总共发现101张定置网， 其中劝导渔民拆除67张，强制清理31张。然而，文昌市人民检察院在跟进监督中发现还有不少定置网没有被清理，其还在危害着海洋渔业资源。最后，文昌市人民检察院将文昌市海洋与渔业局起诉至法院，请求确认其行为违法，并判令其在6个月内履行法定职责。此案件表明，如果诉前检察建议有足够的威慑力和强制力的话，将促使负有海洋环境监管职责的行政机关及时、完全地履行职责，减少不当履职现象的发生，进而能够更好发挥行政机关的专业性、及时性、主动性等优势，快速地对破坏海洋环境的行为进行处置。

2.增进检察机关与行政机关的协商，防止检察权不当干预行政权

在诉前检察建议运作的过程中，检察机关和行政机关双方可能会出现对抗的情形。检察机关往往想通过诉前检察建议督促目标行政机关履行职责，以达到保护海洋环境的效果。然而，目标行政机关往往出现被动接受或者不加理会的情况。这很大程度上和没有进行充分的沟通有密切的联系。一方面，检察机关制发诉前检察建议是单向的，行政机关必须接收；另一方面，行政机关对诉前检察建议进行回复时也是可以不接受的，即存在被动性。如果在诉前检察建议没有送达前，目标行政机关已经对海洋非法捕捞、海洋环境污染、海洋生态破坏等行为作出有效处理，但是检察机关在没有查清事实的情况下而制发了诉前检察建议，就会干扰行政机关正常行使职权。如果检察机关在制发诉前检察建议之前能和目标行政机关沟通与协商，确认其有无履行法定职责后再决定是否对其制发诉前检察建议，不仅能保证行政权的正常行使，而且可以守住检察权行使范围，进而促进海洋环境行政执法行为的正常运行。

(二)诉前检察建议功能拓新的模式选择

1.“软性前置督促—硬性诉讼保障”模式的不足和实践突破

海洋环境诉前检察建议的运作模式是传统的“软性前置督促—硬性诉讼保障”模式，为软硬衔接的模式。诉前检察建议作为软性的督促方式，在其失效后，检察机关以启动诉讼程序作为终结性的解决方式。在这种运行模式下，诉前检察建议是一种诉讼的前置性程序。也就是说，检察机关对行政机关提起海洋环境行政公益诉讼的前提是向行政机关制发诉前检察建议未能起到作用，如果诉前检察建议能够发挥督促作用，就不进入诉讼程序，案件由此终结。但是诉前检察建议不具有强制性，对行政机关没有威慑力，不少案件在诉讼之前并不能有效解决问题。

以近几年在海洋环境领域的典型案件来观察(见表1)，海洋环境行政公益诉前检察建议的督促作用呈现出以下趋势：(1)被督促对象趋同，很多案件都涉及市级和县级的生态环境部门、渔业部门，由于涉海行政管理涉及较多事项，其他一些政府部门也被列为督促对象。(2)督促原因较为一致，多数案件涉及海洋环境污染、海洋生态破坏、海洋渔业资源破坏这3项。(3)督促行为比较相似，多数案件指向行政机关怠于履行监管职责、未依法履行监管职责、未全面履行监管职责等，极个别案件关乎规划问题。(4)建议类型主要是履行法定职责和整改，大部分案件要求行政机关对侵害海洋环境的行为进行处理，小部分案件要求行政机关进行整改。

表1 海洋环境行政公益诉讼典型案例中诉前检察建议的督促情况(9)本表按照最高人民检察院公布的、发生在国内海洋生态环境内的10 起环境行政公益诉讼案件自制。

续表

从消极层面来分析，虽然大多诉前检察建议被行政机关所接受，行政机关也进行了整改或者处理，但是仍然有少部分的案件进入了诉讼程序中，这和诉前检察建议存在柔性的一面有直接的联系。从积极层面来分析，诉前检察建议在实践中有了新的发展。如，在广西防城港市污水直排污染红树林生存环境行政公益诉讼案中，检察机关已经注重以致函方式主动和行政机关进行多次磋商，提出准确的整改措施和时限要求，并建立起了协商合作的长效机制，达到合力保护海洋环境的良好效果。另外，检察机关是否提起海洋环境行政公益诉讼，不再把行政机关能否在规定期限内处置破坏海洋环境的违法行为当作唯一标准，而是会充分考虑行政机关有无正在进行治理工作、有无未穷尽法定监管手段等。如此一来，能使行政机关正常行使职权，发挥其技术、专业优势来履行海洋环境监管职责。

2.“软性磋商—硬性督促—诉讼保障”模式的选择

“软性磋商—硬性督促—诉讼保障”模式是对“软性前置督促—硬性诉讼保障”模式的完善，具有明显的优势。首先，减少检察机关和行政机关的冲突性。在该模式中，检察机关在制发诉前检察建议前会和目标行政机关进行平等的沟通和磋商，充分告知其不履行或不完全履行海洋环境监管职责而产生的法律责任，从而形成保护海洋环境的合力。其次，增强监督的刚性。在目标行政机关不接受磋商也不采取措施而履行职责时，检察机关可以制发诉前检察建议来进行硬性的监督，促使目标行政机关履行职责。最后，坚持诉讼保障的原则。在诉前检察建议失效之后，海洋环境公共利益还受到侵害或者受到侵害的危险时，检察机关应启动公益诉讼，以作为终结手段解决问题。

这种模式的运行逻辑有三点：其一，“软性磋商”为诉前检察建议先行且必需的步骤。在这一环节中，检察机关和行政机关有着平等的法律地位。检察机关在经过初步调查并核实案件情况后，与负有海洋环境监管职责的行政机关就案件的处理进行沟通磋商，必要时建议其尽快履行海洋环境监管职责。其二，“硬性督促”为衔接“软性磋商”和“诉讼保障”的法定程序。在“软性磋商”不能发挥作用时，检察机关应进一步确认案件事实和固定证据，以海洋环境正在受到侵害或者受到侵害的危险为理由向目标行政机关制发诉前检察建议，有效运用检察权要求其依法履行监管职责。其三，“诉讼保障”为保障海洋环境公共利益得以维护的终结程序。检察机关向法院启动海洋环境行政公益诉讼，提出确认目标行政机关依法履行职责等请求，法院依法进行确认后，作出对应的裁判，强制目标行政机关履行海洋环境监管职责。

该种运行模式有两个积极意义：一是平等协商，推动行政权运行。“软性磋商”阶段通过平等对话来减少检察权与行政权的冲突，有利于贯彻 “严守检察权边界”的要求，软性地推动负有海洋环境监管职责的行政机关履行职责。二是海洋环境保护施压。以当前实践来看，负有海洋环境监管职责的行政机关没有履行、不完全履行或者怠于履行法定职责通常是因为过于追求当地经济发展，难以顾及海洋环境保护。为此，可以考虑在向行政机关制发诉前检察建议时，加入有效的手段来增加监督刚性，以调动行政机关履职的主动性。如把监察机关等单位的监督介入行政机关的依法履职当中来，会有助于负有海洋环境监管职责的行政机关把监管压力落到实际的职责履行之中。

四、海洋环境行政公益诉讼中诉前检察建议拓新的法律构造

海洋环境行政公益诉讼是环境行政公益诉讼中新兴的类型，对海洋环境的保护起着司法保障作用。海洋环境是整个生态环境和资源保护的重要组成部分，但存在着保护的特殊性与修复的复杂性等困境，而现阶段的诉前检察建议的构造不能对其进行充分规制。因此，应抓住海洋环境法治建设的重要时机，优化立法规定，提升诉前检察建议的实施效能，促进行政机关依法履职，依法保护海洋环境。

(一)由直接化到间接化：增加磋商环节

依法行使法律监督权为检察机关的职责。通过对特定行政机关制发诉前检察建议来督促其依法履职，是检察机关行使法律监督权的重要手段，能在行政权行使和私权利的实现上发挥作用[10]。在海洋环境行政公益诉讼案件当中，以诉前检察建议的方式监督行政机关依法履行职责存在法律依据。但在实际运作中，诉前检察建议作用的发挥并不是很理想。这和诉前检察建议的督促存在滞后性不无关系。因此，促进诉前检察建议及时发挥作用尤为关键。

检察机关和行政机关对环境保护问题进行磋商是指两者在平等的地位上进行商量、协调，提出建设性方案，致力于环境的保护。可以将这种磋商引入海洋环境保护领域，把磋商环节视为制发海洋环境行政诉前检察建议的必经程序，使检察机关更快介入海洋环境保护工作之中。具体的构造设想是：首先，磋商的发起主体仅为检察机关，具体包括对负有海洋环境监管职责的行政机关进行法律监督的各级人民检察院，这里一般是指沿海省份的各级检察机关。其次，磋商的指向主体仅为行政机关，具体来说，包含环境保护、海洋规划、海上船舶污染、渔政等部门以及相关的地方各级政府。再次，磋商的提出条件是检察机关为了预防海洋环境遭受破坏或者保护受到侵害的海洋环境，且已经进行初步调查并核实存在行政违法行为。最后，磋商的内容包括海洋环境保护的整改目标、具体措施和完成时限等要素。

(二)由形式化到实质化：增强诉前检察建议的督促刚性

诉前检察建议的功能定位要和海洋环境的特殊性、海洋环境行政公益诉讼案件的复杂性相匹配，使其督促效能得到充分发挥。

首先，诉前检察建议的制作和发布的对象应具备主体资格。正确的制作和发布对象是发挥诉前检察建议监督效果的先决条件。当前，中国坚持陆海统筹的方式对陆地和海洋进行治理，使得涉海行政机关的职责分工呈现出不断精细的趋势，但涉海职能相互交叉的情况也随之增多，在实践中出现了检察机关既对主管行政机关又对其内设机构发出诉前检察建议的情况。如此一来，就会发生检察机关制作和发布的对象错误、主管行政机关的内设机构不能独立承担责任或者不能依法行使职权的问题[11]。出现海洋环境公共利益受到侵害的情况时，通常会牵涉多个行政机关的职责，此时检察机关向哪个行政机关制发诉前检察建议就尤为关键。在确定涉海行政机关的职责时，国家一般通过授权省级或市级政府来确定某一行政主管部门所负责的事项。这为如何精准制发诉前检察建议指明了方向。检察机关可对照地方性法规和“三定方案”来明确对某一海洋环保事项负责的行政机关，争取以最快的速度制发诉前检察建议，促进问题的解决。

其次，要对诉前检察建议的回复进行核查。在行政机关进行回复后，检察机关应根据审查的情况作出不同的处理。检察机关判断目标行政机关是否依法履职，既要看其采取了何种行政行为，又要看其行为是否有效，不能仅凭其回复行为进行衡量。此外，还要考量其是否落实了诉前检察建议，以作出全面客观的核查。如果发现诉前检察建议出现错误的，检察机关就要撤回或者修改，而且向行政机关叙明原因；如果诉前检察建议没有问题，就转入对回复的审查。之后，检察机关则要注重审查负有海洋环境监管职责的行政机关的回复中有无进行具体的行政行为来履行海洋环境监管职责。如果不符合上述规定，负有海洋环境监管职责的行政机关又没有技术障碍、不可抗力等客观因素影响的，那么检察机关此时享有判定其未依法履职的权力，另外还要对其作出继续履行职责的要求[12]。

最后，依法开展回访程序。检察机关对负有海洋环境监管职责的行政机关的改正工作进行审查和评估后，对没有达到预期目标的，不仅要追究其责任，而且应要求其尽快确定承办单位，落实整改要求。在进行回访时，检察机关主要审查其有无进行实质性的纠正行为，即审查其是否有不履行职责的情形，具体要考量以下三个要素：第一，承担海洋环境破坏责任的相对人是否停止了侵害行为；第二，负有海洋环境监管职责的行政机关是否用尽法律手段去履行职责；第三，负有海洋环境监管职责的行政机关拒绝履行职责是否存在合法性依据。

(三)由干预化到尊重化：合理提起海洋环境行政公益诉讼

检察机关的法律监督权和行政机关的行政权实现相互平衡成为依法治理环境的必然要求。这就要求检察机关对自身的职权作出明确的定位，应尊重行政机关在其监管领域的专业性，合理稳妥地提起海洋环境行政公益诉讼。具体到行政公益诉讼的设计构造上，就应把制发诉前检察建议当作诉讼的前置程序，把启动诉讼当作终结程序。启动行政公益诉讼不是必要性的，而是保障性和终结性的，“诉前程序是实现法律监督的灵巧设计，提起诉讼则是制度核心和最终保障”[13]。因此，这两种程序的目的是相同的。海洋环境行政公益诉讼诉前检察建议和海洋环境行政公益诉讼的相同作用是督促负有海洋环境监管职责的行政机关履行环境监管职责，以此来保护海洋环境公共利益。检察机关固然应及时地纠正负有海洋环境监管职责的行政机关的不履行职责的行为，但是也要在遵循穷尽行政机关自我救济的原则之下，方能启动海洋环境行政公益诉讼。

现阶段，诉前检察建议环节和海洋环境行政公益诉讼环节的衔接出现失效情形，具体包含两种类型：正常失效与非正常失效。正常失效指的是环境行政主管机关接受了检察机关的诉前检察建议后完成了纠正、进行了正当的行政行为后随即失去督促的功能，这种情况为设想的状态，表明诉前检察建议已经取得实质性效果。此时，检察机关就不再有进行海洋环境行政公益诉讼的条件，应当终结案件。非正常失效指的是由于负有海洋环境监管职责的行政机关拒绝接受诉前检察建议而不履行法定职责，最终致使诉前检察建议失去督促作用。在此种情况下，检察机关是否要启动海洋环境行政公益诉讼，通常要根据行政机关拒绝原因的正当与否作出决定。如果拒绝理由是正当的，检察机关就不合适提起行政诉讼；如果拒绝理由不正当，检察机关就能以负有海洋环境监管职责的行政机关不依法履行职责的事实为由，为保护国家利益和社会公共利益而提起行政诉讼，以司法程序来对海洋环境进行救济。

结 语

检察机关提起的海洋环境行政公益诉讼是一种硬性的法律监督制度，往往要依靠诉讼的方式才能实现。与诉讼的方式相比，诉前检察建议是检察机关在提起诉讼前催促行政机关履行职责的新型法律监督方式。此种方式主要是为了应对环境保护诉讼救济迟缓、诉讼费用高、司法资源缺乏等实际情况。然而，从海洋环境保护实践来看，诉前检察建议存在督促效率具有滞后性、强制约束力偏弱、检察权边界模糊等问题。由于现阶段的诉前检察建议存在软性的一面，造成检察机关和行政机关的沟通受阻，诉前检察建议制发的条件过于机械，诉讼的提起亦不够理性。因此，通过增加磋商环节，同时进行硬性的督促，并且在诉前检察建议无效时合理启动诉讼，是应对目前相关制度所存在不足的可行性模式。囿于研究主题，还有许多问题仍需学界深入研究，例如海洋环境行政公益诉讼和海洋环境民事公益诉讼之间的关系、检察机关以外的主体能否提起海洋环境行政公益诉讼等[14]。