食品安全治理从一元监管到社会共治监管：困境的破解与应对

2021-11-25陈晓玲

蚌埠学院学报 2021年6期

关键词：共治主体监管

褚汉，陈晓玲

(1.安徽财经大学文学院，安徽蚌埠 233030；2.安徽财经大学管理工程学院，安徽蚌埠 233030)

近年来政府为保障食品安全投入了大量人力、物力，不断加大监管力度，但是食品安全事件仍时有发生，目前由政府主导的食品安全一元监管模式在实践中遇到诸多困境，监管不断面临“瓶颈”，目前食品安全监管模式的有效性受到挑战。

1 监管困境：一元监管模式面临的问题

1.1 不断加大监管力度与食品安全事故时有发生

从社会预期与客观现实来看，无论是监管部门还是理论界，都面临着同样的困惑：多年来政府投入巨大的人力物力，为什么食品安全事故还时有发生？“监管困境”由此而生。中山大学谢康教授通过对食品安全监管动态过程的研究[1]，印证了监管部门和理论界的困惑，即“不断加大监管力度”并不必然导致食品违法违规行为的降低，甚至会“激励”更多的违法行为，而且当监管力度超过一定限度时，反而会影响大众的消费信心和预期，并对食品产业造成较大的负面影响。

1.2 政府监管力量不足与过剩

目前政府监管部门更像“消防队”，经常跟随媒体的曝光被动“灭火”，监管部门始终呈现出监管力量严重不足状态。当媒体曝光引起重视后，监管部门往往集中大量人力物力对所有食品企业进行“全面整治”，这种检查方式势必造成公共管理资源的巨大浪费，又凸显了政府监管资源相对过剩。政府监管力量不足与相对过剩的矛盾，恰恰暴露了“一元监管”模式的窘态和治理能力及效率的低下[2]。

1.3 严管重罚与“猫鼠游戏”

面对消费者的食品安全需求，多年来，政府和公众都一直期望通过严管和重罚方式彻底解决食品企业掺杂造假问题，希望通过重罚直至罚到倾家荡产，以迫使企业承担食品安全主体责任。实践证明，单纯的严管重罚并没有杜绝食品安全食品事件，反而导致了企业与监管者玩起“猫鼠游戏”，加剧双方的对立情绪，致使食品安全治理趋于零和博弈。

2 现实选择：构建食品安全社会共治体系的必要性和紧迫性

进入新世纪，随着新技术和贸易全球化的快速发展，影响食品安全的因素呈现多元化和复杂化趋势，食品安全监管重点已超越传统的食品卫生问题。2015年修订后的《食品安全法》规定，在法律框架内政府、社会组织、消费者和企业等作为多元主体共同参与食品安全治理，党的十九大报告提出了“打造共建共治共享的社会治理格局，不断推进国家治理体系和治理能力现代化进程”。因此，构建与新时期发展相适应的食品安全社会共治体系和实现治理现代化显得尤为迫切和重要[3](见表1)。

表1 中国食品安全监管模式经历的主要发展阶段

2.1 动因耦合，实施社会共治是破解食品安全“双失灵”问题的需要

从食品安全监管发展历程看，早期为尽快扭转食品安全严峻形势，政府采用了一元监管模式，起到了见效快、效率高的作用。进入21世纪后，由于食品安全问题的复杂性、高技术性以及贸易全球化带来的分工合作，在尚未完全解决食品安全“市场失灵”问题情况下，食品安全的“政府失灵”问题又显现出来，形成叠加态势。因此，破解食品安全的“双失灵”问题，需要将食品安全治理主体由单一的政府部门拓展到社会组织、公众和企业等多元主体共同参与，发挥多元主体的耦合作用，形成食品安全社会共治局面。

2.2 目标契合，实施社会共治是实现政府治理能力现代化的需要

食品安全的社会多元主体共治，可以有效解决因信息不对称造成的“双失灵”现象和食品安全监管困境，解决因企业诚信缺失导致的逆向选择问题，可以营造满意放心的食品安全消费环境，提升消费者食品安全信心，推动食品产业的良性、可持续发展。同时，从政府一元监管转变为社会多元共治，还可以大幅度降低政府食品安全监管成本，这与我国推动国家治理体系建设和治理能力现代化的目标相契合[4]。

2.3 现实关联，实施社会共治是合作共赢的需要

食品安全社会共治，可以调动多元主体参与食品安全治理的积极性，能够增强监管效率，又可缓解政府监管资源不足的矛盾。共治主体的利益多元化诉求以及相互间的制衡，又可规避一元监管模式下因食品安全风险应对过度造成的消费信心下降和食品产业的负面效应。发达国家的治理实践证明，食品安全由政府一元监管转变为社会多元共治具有显著效果，既可以提升消费者信心，又能促进食品产业良性发展，最终达到为民众提供更多更安全的优质食品的目的。在社会转型期，通过社会共治实现各利益攸关方合作共赢显得尤为重要。

3 共治架构：食品安全社会共治多元主体的职责和作用

食品安全社会共治是在政府主导下，把社会组织、消费者和企业作为治理主体之一纳入食品安全治理体系，政府的监管职能部分让渡于其他治理主体，通过治理主体之间的充分合作、平等协商与利益博弈，逐步形成一个由“负责任的政府+诚信的企业+有活力的社会组织+自信的消费者”构成的食品安全共治体系，这是一个多中心、多层级、多维度的治理框架(见图1)。

图1 食品安全社会共治体系治理架构及多元主体

3.1 政府监管部门职责

政府由传统的食品安全独家监管者，逐步成为多元共治体系的主导者与合作者，主要负责汇聚社会力量实现食品安全社会共治。一是执法职能，依法履行食品企业及产品的市场准入行政许可职责，并负责制定食品安全标准、对食品企业执法检查等。二是服务职能，制定技术规范指南，提供教育培训等方式，为企业提供尽可能多的食品安全信息，通过履行法律规定的提供公共服务品的责任与义务，提高公共服务的强制性和规范性。三是组织协调职能，负责组织协调多元治理主体行动，汇聚多元治理主体资源，发挥各自优势，平衡各主体间的利益诉求，化解相关矛盾，形成政府、市场、社会与公众之间的有效均衡，提升多元治理绩效[5]。

3.2 社会组织的作用

本文所讨论的社会组织是指与食品安全相关的社区组织、行业协会、消费者协会、第三方检验与认证机构和相关非政府组织等。一是桥梁作用，在共治体系中社会组织既是治理主体之一，又代表了不同利益诉求的群体，通过治理主体之间的交流协作平台，推进各社会组织与政府、企业和消费者的沟通、交流、博弈和协作，为达成互信与共识提供桥梁作用。二是信息汇集作用，食品安全信息是食品安全立法和多元治理的重要依据，社会组织涵盖了社会各个方面，参与多元治理可以汇集社会最广泛、最全面的不同层面的利益诉求和安全信息。三是制衡作用，社会组织以第三方身份在食品安全共治体系中具有广泛的代表性，可以在政府、企业和消费者之间建立有效均衡，在最大限度地保障消费者权益前提下，兼顾公众、企业利益，维护公平竞争环境，促进食品产业的良性发展。

3.3 消费者的作用

消费者对食品安全的期望与需求是食品安全治理的原动力和最终目标。一是对食品立法的建议权，消费者通过听证会、座谈会、意见反馈等方式对食品立法及食品安全监管工作提出建议，促进食品安全立法的公开透明，提高立法的科学性[6]。二是信息反馈作用，消费者是食品安全信息最广泛、最及时的提供者，在食品安全风险的评估、分析和处置等重要环节，以及发生食品安全事故时，消费者的信息反馈是风险管理与应急处置的前提。三是监督作用，消费者通过媒体呼吁、行政申诉或法律诉讼等方式，在保障自身权益的同时，也是对政府监管部门和企业的双向监督。

3.4 企业的作用

在共治体系中，食品企业由被监管对象转变为既是被监管对象又是食品安全治理的主要参与者，这是多元治理理论和实践的重大创新。首先，食品企业是食品安全第一责任人，企业可根据市场需求和法律规定，通过不断改进技术和管理提高食品质量，通过技术培训和宣传教育，提高从业人员食品安全意识和业务能力，在生产经营过程中切实承担第一责任人的作用。其次，充分参与食品安全立法活动，食品企业具有技术和管理优势，在确保食品质量和安全前提下，提出专业化意见和建议，同时作为治理主体参与立法，可以促进企业承担更多的社会责任，通过与政府、社会组织和消费者等治理主体合作，形成自律和他律相结合的社会治理环境。第三，食品企业是食品安全技术标准制定的主要参与者，食品质量的优劣和安全隐患所在，食品企业最清楚，在制定食品标准过程中，食品企业可以充分发挥技术专长和信息优势，制定出既能保障食品安全又能维护生产效率的最优化技术标准，在兼顾质量和效率的前提下，为消费者供给更加安全的食品，从源头上消除安全隐患。

4 运行机制：构建社会共治体系与路径

食品安全社会共治体系的有效运行，依赖于多元治理主体之间密切合作及高效运行机制，其中治理主体间持续不断的信息沟通、交流、协商与博弈是关键，运行机制的有效运行和持续改进是保障，整合社会资源提高食品安全治理能力和水平是最终目标(见图2)。

图2 食品安全社会共治体系主体架构和运行机制

4.1 完善的协商机制

基于共治理念，首先要从法律上赋予多元治理主体平等的治理地位，明确政府、社会组织、消费者和企业共同参与食品安全治理的责任与义务，将政府与多元治理主体间的良性互动和协商机制以法律形式确定下来[7]。其次，以食品安全信息为纽带，提高信息透明度和信息传递效率，通过制度安排搭建社会组织、消费者和企业参与食品安全治理的平台和渠道，做好政府部门与其他治理主体的日常联系和程序性对接，保障多元主体既能实质性参与治理，又能优化治理资源提高共治效率。第三，培育合格、有活力的社会组织，引导他们积极、主动、有效地融入食品安全共治体系，形成政府与非政府主体之间新型的合作协商、良性互动又相互制约的关系，在治理实践中逐步提高非政府治理主体的治理水平和社会认可度。

4.2 充分的信息公开机制

食品安全信息公开机制是社会共治的重要基础，首先，要进一步细化《食品安全法》规定的“任何组织或者个人都有权向有关部门了解食品安全信息”的渠道和程序，从法律上保障食品安全信息的透明、公开。其次，要构建全国统一的食品安全信息平台，由政府牵头、以企业为主体、社会组织和消费者广泛参与，信息的采集和披露覆盖“从农田到餐桌”全食品产业链，以信息溯源系统作为食品安全的风险预警和应急处置依据，根据风险的性质、严重性和影响程度，及时充分地向社会公开发布。第三，形成规范的治理主体信息交流机制，政府设置专门渠道与社会组织、消费者和企业沟通交流，在信息共享的基础上及早发现食品安全隐患，应定期召开食品安全信息发布会、听证会，方便消费者、企业和媒体获取食品安全信息，对消费者、社会或企业关注的热点问题应及时予以反馈或通过技术专家提供专业咨询服务。

4.3 健全的食品企业信用机制

以自律为原则的食品企业社会信用体系是食品安全社会共治体系的核心内容。首先，要从法律上明确食品企业信用体系的基本框架，使食品企业信用体系运作有法可依，在机构、人员、管理等方面提供制度性保障，通过行业自律、舆论监督、信息公开，建立和完善食品企业信用系统的征信、监测、评价、发布和奖惩等五大功能。其次，将食品企业信用系统纳入国家社会信用体系，加强企业与政府、消费者、社会组织的直接信息交流和反馈渠道，增加食品供应链上下游企业的透明度，通过企业的自我约束和供应链上下游的市场化的相互制约，促进企业提升质量品牌的诚信度，提高企业的持续改进能力。第三，建立信用激励与惩罚制度，将食品企业信用体系对接国家食品安全监管与预警系统，以持续提高的信用标准为导向，以食品企业信用等级为依据，采取“法律强制力+市场化竞争”方式对食品企业实施激励或惩罚，为良好企业提供维护企业和产品信誉的动力，对部分缺少诚信和自律企业依法进行惩治，重塑消费者对整个食品行业的信心。

4.4 便捷的消费者保护机制

保障食品安全、维护消费者权益是食品安全共治的初心和终极目标。一是要完善法律法规，建立以保障消费者权益为中心的社会共治体系，在立法上保障公众的知情权，加强消费者协会作用，畅通消费者行政诉求和法律救助渠道，避免以经济发展优先或片面强调稳定为由，照顾企业利益而削弱消费者权益保护力度。二是进一步细化法律赔偿规定，简化消费者维权程序，明确举证倒置责任，降低消费者投诉和诉讼成本，解决举证困难、程序复杂以及诉讼成本较高的困境，增加精神损害赔偿条款，以弥补消费者受到的精神伤害。三是建立食品安全公益诉讼制度，鼓励消费者协会、社会团体等社会组织参与公益诉讼，激发公众参与食品安全治理的热情，提高消费者对食品安全的认知水平和权益保护意识，使劣质食品失去市场。

4.5 有效的舆论监督机制

舆论监督是食品安全社会共治的重要环节，媒体是多元治理主体实现食品安全信息交互的载体。首先，新闻媒体要与多元治理主体保持密切联系，在报道食品安全事件时，全面收集、分析、报道多元治理主体有关的风险信息和安全事件，利用媒体的社会影响力和广泛的关注度，形成反应及时、监督有效的食品安全舆论监督机制。其次，媒体的舆论监督必须以科学和法治精神为指引，强化社会责任意识，科学地解读食品安全政策、问题和安全事件，充分发挥专业人员在食品安全中资政启民作用，确保食品安全事件得到专业性的权威解读，切实履行社会赋予的使命与责任。第三，媒体要营造良好的食品安全文化氛围，采取形式多样的食品安全知识宣传和普及教育活动，提高公众的食品安全常识和保护意识，在对食品安全违法事件揭露的同时，要对治理模式的改进和食品安全状况的好转以及社会诚信的进步进行正面宣传，提升公众对食品安全的信心。