高校治理体系完善与治理能力提升路径探析

刘志兰

（南京大学教育研究院 江苏 南京 210093）

高校治理是国家治理的重要组成部分，高校治理体系完善和治理能力现代化既是国家对现代高校治理提出的目标要求，也是扎根中国大地办好中国特色社会主义高校的根本保障。随着我国经济社会的快速发展和高等教育由大众化阶段向普及化阶段历史性转变的产生，政府与社会、高校的关系日益趋向合作平等，过去以行政权力为主导的高校管理模式已经无法满足社会公众的要求和高校自身发展的需求。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下，改变传统的高校管理理念，建立并完善高校治理体系、推进高校治理能力现代化已经成为教育领域亟待解决的重要课题。

一、新时代对高校治理的新要求

党的十九大报告指出，中国特色社会主义已经进入新时代。党的十九届四中全会更是开辟了“中国之治”的新境界,为推进高校制度建设、提升高校治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。当前，我国高等教育综合改革向纵深推进，一批高水平大学和学科正在迈向世界一流行列或前列，高等教育强国战略目标的实现等都对高校治理提出了新的更高的要求。首先，加快推进高校治理体系完善和治理能力现代化是实现高等教育内涵式发展的需要。通过完善内部治理体系，推进治理能力现代化，解决制约高校发展的制度性、结构性问题，有效转化制度优势，增强治理总体效能，才能更好落实立德树人根本任务、产出原创性科研成果、提升社会服务质量。其次，加快推进高校治理体系完善和治理能力现代化也是建设“世界一流大学和一流学科”的需要。通过深化高校综合改革，优化内部治理结构，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制,推动高校实现一流治理，从而加快推进世界一流大学和一流学科的建设。再次，加快推进高校治理体系完善和治理能力现代化更是适应新时代发展的需要。随着新一轮科技革命和产业革命的兴起，人类社会迈进了“知识经济时代”，位于科技前沿的高等教育系统正在发生根本性、革命性的变革，对高校治理提出了前所未有的挑战，高校必须找准问题、破解难题，以一流质量标准为核心建设制度规范体系，才能更好地在人才培养创新、知识创新、国家创新等方面发挥重要的堡垒作用。

二、高校治理体系完善与治理能力现代化实现的制约因素

（一）高校治理体系完善的制约因素

当前我国高校治理体系建设面临形式有效性和实质有效性的双重危机[1]，主要表现为治理主体相对单一、治理结构不够明晰、治理机制不够健全等方面。

1.治理主体相对单一

治理不同于管理。治理的关键问题是参与性，即主要的利益相关者共同参与权力的程度。高校的主要利益相关者至少应该包括政府、学校行政、学术系统、学生、社会等几个方面，但在当前我国高校的治理过程中，高校主要治理主体是学校行政和学术系统（教师代表），和由他们组成的既得利益群体[2]，他们在高校占据十分重要的位置，拥有强大的话语权，其他治理主体相对处于被边缘化的状态。比如以书记校长为代表的行政系统，以学术权力为代表的高级职称获得者组成的学术系统，他们一般由学校各个阶段、各个层次的精英人员构成。高校的行政权力精英和学术权力精英为维护既得利益和减少利益受损，在事实上容易形成比较稳固的权力精英群体，他们以直接制定或影响制定政策的方式参与学术资源配置、职称评审、岗位聘任、住房、薪酬、福利分配等。他们既是既得利益者也是各种政策的制定者和执行者。高校治理主体的相对单一的特点是高校治理改革的重要阻力，容易形成不作为的惰性效应，从而忽视其他教职工和学生们的利益。

2.治理结构不够明晰

治理结构直接关系到高校运行机制的完善以及各方利益主体的权力配置。以高校所有权与经营权分离为前提，高校治理结构是以实现高校使命、理念为目标，在遵守相关法律法规前提下，对高校决策权力进行配置，相互制衡的一种制度体系，分为内部治理与外部治理两部分。明确清晰的高校治理结构，能够为高校治理工作实现高效运行提供保障；反之，则会增加高校治理的工作阻力，降低治理效率。从高校内外部治理结构分析，内部治理结构指的是学校与管理层、教职工等内部主体之间的关系，以及学生及其他组织等客体之间的关系，主要内容则是主客体之间的权利与义务关系。[3]当前高校内部治理机构中，存在诸如行政管理权利与义务关系不清晰、学术权力与行政权力严重失衡等问题。尤其是学术权力与行政权力失衡问题尤为严重，对高校治理形成严重阻碍。高校外部治理结构则是指高校与政府、高校与社会之间的关系。从目前高校与政府之间的关系来看，一方面二者主要呈现出依附关系，高校受到政府的严格管辖，严重模糊了高校法律意义上的独立人格，法人治理与自治均受政府影响非常大，从而对其治理造成一定的阻力；另一方面，当前高校存在严重的行政化倾向，最为普遍的是高校行政地位显著高于其法人地位，高校的行政级别成为其社会认可度的重要依据与标志，对于行政级别较高的高校来说，其往往能够获得更多的资源。[4]

3.治理机制不够健全

高校治理机制也分为内部治理机制与外部治理机制两部分，从现实情况来看，高校内外部治理机制均存在一定的问题。从高校内部治理机制来说，公办高校领导核心主要是学校党委，发挥学校各方面工作的领导作用，校长作为行政首长管理学校日常；学术委员会负责进行学校学术管理工作。实际上，当前大多高校对党委、校长、教授等各主体的权责界定并不明确，从而导致学校管理上的缺失与混乱，加剧了学术权力行政化的情况，师生个人权力难以充分使用等。尤其是学术权力行政化中，学术权与行政权形成从属关系，行政权在上，使得高校教授权力处于管理者权力之下，管理者对学术事务形成过度干预，学术官僚化趋势加重，普通教师权力薄弱，学生权力更低。这种情况下，高校科研与学术发展受到极大限制，同时高校内部治理机制弊端也进一步凸显出来。从高校外部治理机制来说，第一，政府宏观管理机制存在缺陷，政府与高校之间的关系界定不清晰；第二，当前高校法治环境尚不完善，高等教育法规不健全，法律规范调解机制缺失；第三，社会中介组织尚不成熟，其活动规则和形势与高等教育发展的衔接性不足，相关配套也不够完善。[5]

（二）高校治理能力现代化实现的制约因素

高校治理能力是高校制度、政策创制和输出的能力，是高校内部治理、运行、调控强度和实际绩效的重要体现。[6]高校治理能力现代化，是促进其治理架构、效能、质量具备现代化文明特质，与世界一流大学综合素质相匹配的重要条件。然而，从现实来看，高校治理体系尚不完善，造成其治理能力现代化发展存在较为明显的制约因素。

1.高校治理面临较大阻力

高校在治理过程中，由于内外部治理结构均存在一定的问题，导致其治理能力现代化实现面临着内外部较多的消极因子，形成治理阻力。从高校外部治理阻力来说，高校外部治理结构中各治理主体的界定不清晰，尤其是政府与高校治理权责的界定不清晰，教育主管部门对高校日常管理工作的干预过度，导致高校发展存在较为浓厚的行政色彩，严重阻碍了高校学术治理；同时，社会公众及第三方部门组织等对高校治理的参与度严重不足，对高校治理行为的支持度严重不足，导致高校治理外部相关措施难以有效落实。从高校内部治理阻力来说，由于高校内部治理结构较为混乱，导致其治理能力的现代化发展失去有序发展依托，最为显著的就是高校内部行政权力与学术权力的严重失衡，二者相互纠缠，界定混乱，行政部门及管理人员所持有的行政权力在很大程度上存在对学术委员会、教授等所持有的学术权力的压制，使得高校治理现代化发展能力土壤遭到破坏。

2.高校治理尚未形成合力

由于受到当前高校治理模式单一化的限制，高校治理主体之间难以有效凝聚合力，具体表现为各治理主体之间存在显著的力量不均衡、合作参与程度不足等问题，从而造成高校治理能力难以有效聚合，现代化治理能力发展支撑不足。首先，高校是其治理主体的主要力量，受其自身发展限制，特别是发展层次较低的高校，其所拥有以及能够获得的人力、物力、财力资源通常有限，难以满足其发展的实际需求。其次，在高校治理主体中，受到政府行政管控的限制较多，导致治理主体发展活力不足；政府在制定相关政策环节，对高校治理主体能力发展的支持不到位，很大程度上也制约其能力发展。最后，高校治理主体参与程度不足、各主体之间合作意识与能力不足。教育主管部门以及高校对教师、学生、其他组织等第三方治理主体力量的认识不到位，尚不能够充分利用及发挥这些治理主体的作用，尚不能够建立良好的协作关系。[7]

3.高校治理内生驱动力不足

高校治理能力现代化的实现，需要充足的治理动力。高校治理机制的健全完善是治理动力的重要源泉，治理机制的健全顺畅，能够促使治理主体充分发挥其积极性，致力于治理能力现代化发展。然而当前高校治理存在动力不足的现实问题，阻碍治理能力现代化。一是高校治理驱动力不足。当前高校治理制度中，效力稳定的法律规范存在一定缺陷，大多数高校治理政策规范都是由教育行政部门或者高校自主进行制定，稳定效力存在不足，直接导致制度动力存在不稳定性。二是高校宏观管理体制存在僵化。当前，我国高校管理体制的运行模式相对较为固化，大多事务都是经过固定程度安排后再执行，内部各部门工作不具有创新创造能力，运行机制僵化，难以实行现代化治理需求。三是高校治理主体缺乏工作积极性。各治理主体之间对于高校治理目标尚未形成一致性，学校教师、学生、社会组织等治理主体对高校治理的参与度严重不足，积极性也不高。

三、高校治理体系完善与治理能力现代化的实现路径

新时代背景下，高校作为多元利益主体相关的公共性、非营利的社会组织，是典型的以人力资源为核心的知识组织，高校要实现自身发展与人才培养的重要目标，就必须完善治理体系，提升现代化治理能力，促进高校治理的现代化发展，从而与时代发展相适应。因此，高校需要从治理模式、治理结构、治理机制等方面不断完善，凝聚治理合力、扫除治理阻力、增强治理动力，将治理现代化切实落实到高校治理各个环节。[8]

（一）构建“共治”治理模式，凝聚治理合力推进高校治理现代化

推进高校治理现代化，探索构建“共治”的治理模式，推动高校从传统的“管理”到“治理”的过渡。“共治”是治理的基本内涵与现实要求，是高等教育现代化的内在落实，也是实现高校治理现代化的必然选择。因此，高校治理现代化发展，必然要走“共治”的治理道路，建立合作参与型治理模式，多治理主体参与，共同合作，形成治理合力，发挥高校治理现代化的重要推进作用。首先，建立政府与高校合作共治关系，理顺政府与高校治理主体的关系，找到治理模式改革的重要出路，为高校自治提供充足的空间，从而确保政府与高校共治力量的有效凝聚。其次，增强社会与高校的良性互动。高校在人才培养等职能的实现中，需要充分立足于社会实际需求。因此，高校治理必须重视与社会的沟通与联系，主动接受社会各类组织机构对高校发展良性的建议与意见；同时，社会各主体也需要充分发挥自身主观能动性，加强对高校监督与考评。二者的良性互动，是聚集高校与社会治理合力，实现高校社会价值与效益的重要基础。再次，高校管理者、教职人员、学生要建立平等互动的良好关系。对于管理者而言，需要转变行政权力高于学术权力的观念，尊重学术、不过度干预学术，平等对待教师及学生等各主体；对于教师而言，不仅要自觉承担科研学术工作，更需要积极参与学校管理，充分发挥自身影响力，尊重学生、为人才培养设计科学方法；对于学生来说，其需要自觉遵守学校管理，接受学校管理者及教师的管理与监督，同时充分发挥自身主人翁精神，配合高校管理与教师培养。[9]

（二）理顺治理结构，扫除治理阻力发展高校治理现代化

高校治理现代化，要求高校依据相关规章制度及法律规范，理顺高校治理内外部结构，促进高校从传统的“人治”向“法治”转型，从而获得治理现代化发展。[10]高校理顺治理结构，可从内部、外部两方面入手，明确界定各治理主体关系，化解各种阻碍因素。一方面，在高校外部治理结构中，首先要根据法律明确的高校独立法人地位，尊重“大学自主权”，降低对政府的过度依赖。高校在办学规模、人才培养模式等方面，应当根据自身实际掌握独立自主权。教育行政部门也应当严格遵循相关法律，尊重高校独立法人地位，尊重高校发展规律，主动放权、逐步降低对高校的行政约束，树立服务于高校发展的观念，扫除高校发展中的阻力。其次，高校应当加大去行政化力度，摆脱外部治理结构中的行政管束高度集中的情况，降低行政权力对高校治理的过度干预，从而有效降低高校治理阻力。

另一方面，在高校内部治理结构中，要加快健全以《大学章程》为核心的校内规则制度体系。党委治党、校长治校、教授治学，明确界定高校教职工在治理中的权责，消除治理结构不清晰、权责界定不明确造成的各种治理阻力。党委负责开展高校思想政治相关工作，同时负责针对高校发展问题做出科学合理的决策部署；党委领导下的校长负责制是由学校校长等行政机构及人员主要负责高校日常运行管理，执行与落实党委重大决策；教授作为学术科研人员，应当积极参与学术委员会各项活动，履行自身教学、科研、育人的重要职责。此外，高校应当遵守相关法律法规，保证相应“学术自由”，确保高校各主体能够履行好自身的治理职能，为高校治理现代化提供保障。

（三）健全治理机制，增强治理动力深化高校治理现代化

高校治理现代化，必须依赖健全的治理机制，有效激发高校治理主体的参与积极性，实现高校从“行政本位”向“学术本位”回归，从而进一步推进高校治理现代化。[11]首先，从外部治理机制来看，要严格法治推进高校治理，确保高校各项工作安排有相应的法律规范及规章制度依据，实施必要的监督与评估，维护高校治理环境，增强高校主体治理积极性，强化治理动力。其次，完善社会力量的外部监督机制，加强对高校治理的外部监督，确保政府公共政府、社会扶助高校发展的实际成果。最后，加强对高校宏观体系的改革，教育主管部门深化机构改革，简政放权，为高校提供更多的自治权力，增强高校治理的驱动力；高校自身要根据教育改革具体要求进行自身管理体制改革，回归教育本质，完善现代化大学治理方式。

从内部治理机制来看，第一，坚持和完善党委领导下的校长负责制。坚持党的领导，加强高校思想政治建设，提升高校师生思想境界和政治素养；明确党委和校长权责，各司其职、相互协助，党委做好顶层设计，校长加强执行力度，并接受党委领导与监督；健全党委行政议事决策制度，做到依法治校、科学决策、民主管理与监督等基本准则。第二，从“行政本位”向“学术本位”回归。要进一步明确行政权力和学术权力边界，确保二者相匹配，为学术发展创造宽松和谐的环境，加强对学术行政兼职性岗位的限制，落实高校学术组织参与决策机制，发挥学术委员会在学术事务中的重要权力与作用，避免学术权力虚化。第三，落实教职工的民主管理权力。确保权力运行的公开性与透明化，确保教职工具有治理知情权；完善教代会制度，确保教职工具有治理参与权；强化教代会、工会智能，确保教职工具有治理监督权；完善教职工治理参与渠道，如健全师生员工代表制、教代会代表参与校长办公会议制等，确保教职工治理决策权。第四，构建大学生参与治理机制。首先要拓宽学生参与学校治理渠道，完善学生代表大会制度，为学生提供表达学习自由、学术自由、学校管理等方面意见与建议的平台；其次，完善救济渠道，如健全学生校内申诉制，确保大学生正当权益不受侵害；再次，解除学生与其所处组织，如学生会、团委、教学院等组织的权益绑定，有效规避学生“假性参与”学校治理，充分调动学生参与治理的积极主动性。

习近平总书记指出，“独特的文化传统，独特的历史命运，独特的基本国情，注定了我们必然要走适合自己特点的发展道路”。高校治理同样需要坚持“守正创新”，通过构建中国特色面向未来的“高校操作系统”，实现治理体系和治理能力的全面提升，提升高校的治理效能，用中国方案彰显中国智慧，自立于世界大学之林。