WTO争端解决机制下非政府组织参与的角色定位研究

王 玲

（北方民族大学，宁夏 银川 750021）

一、非政府组织参与WTO争端解决的方式——“法庭之友”

“法庭之友”这一方式起源于法庭中的旁观者，该身份对诉讼本身而言并不涉及直接利益，只是通过其有所涉猎的知识范围对案情和法律适用问题向法庭提出书面意见。这种方式多见于国际人权案件争端解决之中。自WTO争端解决机制开始运作以后，提出以“法庭之友”参与争端解决大的非政府组织的数量逐渐增多，他们试图通过这样的方式向法庭提供信息、表达意见，以期达到影响裁决过程的最终目的。

随着全球经济不断地快速发展，DSB作为最大的争端解决机构面对的议题数量不断增多、种类不断丰富。出于节约司法资源的目的，DSB有必要寻求部分较为专业的非政府组织的援助。因此DSU在第十三条中做出了专家组可以寻求信息的权利的规定。

通过“法庭之友”的方式参与WTO争端解决无疑会产生广泛的社会影响，这主要体现在激发民意、促进公众参与决策方面。“法庭之友”的最大优点笔者暂且将其概括为自由与全面。它不仅可以帮助当事人分担一部分负担，并且在大多数情况下并不受到判决的必然约束，这也会使得它们提出的相关意见比政府所提出的更广泛、更细微。另外，在指出裁判机构错误方面，“法庭之友”也更具优势。

WTO成员方之间就“法庭之友”产生了较大分歧。其中，认为专家组不应当接受“法庭之友”提供的信息的典型代表国有泰国和巴基斯坦，其理由是对于是否接受“法庭之友”所提供信息的决定权在成员方，而不在于专家组和上诉机构。反对的代表国日本认为“法庭之友”的参与增加了专家组的负担。与此相反，美国、约旦等成员方认为专家组与上诉机构可以接受“法庭之友”所提供的信息与意见。

“法庭之友”能否被接受的问题之所以在WTO内产生强烈的争论，关键在于其从一个侧面触及WTO的法律性质、制度平衡、权力制衡等一系列关涉WTO及国际经济法法治秩序的问题。［1］

二、WTO争端解决机制下非政府组织参与的资格问题

WTO的争端解决机制有其特殊性，主要体现在关系到成员方的一些特定权利。纵观DSU整体，WTO的争端解决机制并不具有开放性。具体来看，DSU第三条第二款也旨在强调政府间的性质。尽管WTO与GATT相比其强制执行力大大增强，但与GATT1947相同的是，二者都是政府间相互协商的产物。［2］

（一）非政府组织参与WTO争端解决的主要争议

想要参与WTO争端解决的非政府组织认为应当赋予他们一种法律人格，这种法律人格的内涵在于能够直接参与WTO的争端解决。他们认为，公众对WTO存在着“秘密性”和“排外性”的扭曲理解，非政府组织的参与可以缓解这一刻板印象。非政府组织对专家组的认定事实、适用法律工作起到帮助作用。与国家、政府相比，非政府组织所涉猎的领域更广泛，不仅仅包括政治领域，还囊括了环境保护、人权、动植物保护等等。在WTO解决争端的过程中存在着信息提供被垄断的现象，非政府组织的参与可以缓解这一棘手的问题。非政府组织在其擅长的专业领域可以迅速做出反应。政府和非政府组织的平行关系，对未来世界贸易政策的完善而言利大于弊。

持反对意见的一派主要是担心非政府组织的介入会导致最终的裁判结果有失偏颇，会更加倾向于发达国家的商界利益保护，影响到发展中国家平等出口和公平竞争的机会，从而对发展中成员国的权益有所损抑。

具体来看，第一，反对者认为非政府组织参与的空间大小无法裁量，进而导致成员方参与空间的不确定性。这可能会对WTO与GATT1947协商确定的政府间性质带来很大的挑战。澄清WTO成员方比基于某种特权以“法庭之友”身份参与争端解决的一方地位更低这件事本身更构成对WTO政府间性质的裹读。［3］第二，“法庭之友”的参与更加侧重于提供信息和给出意见，但实际上并不能控制案件如何发展，法院没有理由和义务向他们提供关于案件的相关资料。反对者们认为允许非政府组织介入争端解决是徒增烦恼。第三，“法庭之友”陈述会在一定程度上导致诉讼负担的加重，会导致法院的审理时限相对延长，最终导致裁决效率的降低。

（二）非政府组织参与WTO争端解决的合理性

相较于以前，尽管DSB在一定程度上对非政府组织的态度呈现出了开放的态势。但是，非政府组织并没有享有与争端当事方同样的诉讼地位，也并没有直接参与到WTO争端解决中。必须考虑的是，非政府组织以“法庭之友”身份参与争端解决有其合理性和正当性。

第一，非政府组织参与争端解决会弥补信息不对称的不足。由于经济、文化政治等原因的影响，大多数国际案件都存在着信息不对称的现象。国家和政府尽管可能对政治和经济信息的掌控比较全面，但对于环境、人权、社会等问题的掌握并不一定丰富。争端的当事方之间在每个方面不可能达到完全的平等和对称，存在一定差异。如美国和欧共体这样的知识和技术强国在其争端案件中，也援用非政府组织提交的“法庭之友”意见书，更不用说发展中国家了。［4］

第二，非政府组织的参与有助于提高裁决的最终质量。WTO专家组和上诉机构成员尽管都是专家学者，但是所涉及的领域也大多仅限于国际贸易领域和法律领域。因所触领域狭窄、知识不足会导致对诸多社会问题的忽略。非政府组织以“法庭之友”身份参与争端解决可以对事实、证据、法律适用做出更及时的补充，使得裁判的论证分析更加丰富，从而提高裁决质量。

第三，非政府组织的参与能够让WTO争端解决进程更加民主化。因WTO的政府间性质曾一度被认为过于封闭。非政府组织的参与能顺理成章地通过丰富参与主体的方式来打破此弊端，让争端解决的参与度更高、透明度更高，表达意见的渠道更为畅通。非政府组织代表的利益和群体并不局限，十分广泛。非政府组织以“法庭之友”身份参与争端解决提供了让更多市民社会参与的机会。

三、非政府组织参与WTO争端解决的法律困境

非政府组织以“法庭之友”身份参与争端程序饱受争议的很大原因是因为难以找到法律的支撑。根据以往实践，常援引的法条有DSU第13条和DSU第17条第9款。但是范围仅仅限定为“信息和技术建议”。关于非政府组织能否以“法庭之友”的身份提出法律适用意见尚无定论。另外，上诉机构是否同专家组一般，在上诉审判时就可以寻求资料也不得而知。关于DSU第17条第9款的规定，尽管它让上诉机构拥有广泛权利的基础，但是，是否非政府组织可以向DSB提供“法庭之友”意见与陈述还是没有明确的答案。该条在程序的适用上极其严苛，不仅要与DSU相关文件配合使用，还需要通知上诉当事人、第三方以及其他成员方。

四、WTO争端解决机制下非政府组织参与的完善与展望

当前状态下，“法庭之友”的身份较为合理，赋予其参与专家组和上诉机构召开的实质性会议、获取当事方和第三方的书面陈述以及直接向专家组和上诉机构递交“法庭之友意见书”的权利。［5］正如前文所提到的，以“法庭之友”身份参与争端解决并不会在实质上对成员方的权益造成损害。非政府组织提交的“法庭之友”陈述与意见对DSB的最终裁决在性质上是辅助性的。

非政府组织参与争端解决的法律欠缺和制度缺失可以通过上诉机构制定相关规则来补充。虽然第16条第1款不能直接作为非政府组织参与WTO争端解决程序的法律依据，但DSU第17条第9款赋予了上诉机构制定相关程序性规则的广泛权限。［3］规则的制定也让未来非政府组织参与争端解决更具有预见性。