论通用航空短途运输立法与政策的完善——以《通航业务框架和通航法规框架》为背景

袁洁钰

（中国民航大学，天津 300300）

一、通用航空短途运输

《中华人民共和国民用航空法》中规定，“通用航空是指将民用航空器用于公共航空运输以外的民用航空活动”。目前，通用航空产业链涵盖航空制造、维修及零部件加工业、航空金融保险、飞机运营服务和航空保障服务等多个部分。2019年1月21日，为加速通用航空短途运输的发展，民航局政策法规司发布了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》（民航发〔2019〕5号），文件中提出了通航业务框架和通航法规框架（以下简称“两个框架”）。并于2020年8月19日发布《通用航空短途运输管理暂行办法》（民航规〔2020〕24号）（以下简称《办法》），《办法》中将通用航空短途运输（以下简称通航短途运输）的定义为：通用航空企业使用30座（含机组）以下的民用航空器开展的定期载客运输飞行服务活动。短途运输航线距离原则上不超过500公里。在与运输航空的界定上，《办法》规定：短途运输企业可自主选择航点，确定航线，原则上不得进入公共航空运输企业正在经营的定期载客运输市场，但其先于公共航空运输企业进入的除外。

2009年，以民航局《关于加快发展通用航空若干措施的通知》为契机并结合我国实际情况，我国通用航空短途运输开始发展。但因短途通用航空运输具有明显的高成本、高风险和低利润的特点，即使在2019年“两个框架”出台后，我国短途运输业务有显著提升，相较2018年，多个支线机场首次开通通用航空短途运输航线，航线数量、载客总量也较2018年显著提升。但根据19年中国通航企业半年度报告，在抽样调查的通航企业中，仍有60%的企业处于亏损状态，44.4%已停止上市。因此如何能够使通用航空企业以短途运输为契机不再亏损，成为亟待解决的问题。

二、通航短途运输法律方面存在的缺漏

（一）通用航空经营人的损害赔偿责任过重

1.通航短途运输损害赔偿的实践做法

在实践中，通用航空企业在与客户签订书面合同时，一般都要求明确双方的权利和义务，但不同业务项目和不同企业之间存在很大差异。同时由于缺乏明确的法律和监管依据，在现实中仍然存在诸如保险不完整、低限制等问题，严重影响补偿能力和通用航空企业的正常运行。

目前，一些企业主张，在开展一般航空运输业务过程中一旦发生安全事故，造成人员和财产损失的，应按照《民法典》中合同和侵权责任的规定承担责任和赔偿责任。但是侵权责任编在赔偿限额、免责事由等方面对通航企业的赔偿责任规定过于严苛，甚至高于民航法对公共航空运输企业经营者的要求，在实际的执行过程中，涉及损害的类型、数量的计算，地面具体救济等问题缺乏统一、明确的规范。

2.通航短途运输适用无赔偿责任限额赔偿

2021年1月1日起施行的《通用航空短途运输管理暂行办法》，第二章规定：短途运输企业应按要求为地面第三方投保责任保险；第三章消费者权益保护规定了包括运输要求和保险要求在内的一系列服务标准。从通航短途运输的基本定义界定上来看，通航短途运输属于定期的商业客运，具有商业航空运输属性，运输企业与消费者之间建立了运输合同关系。因而消费者损害赔偿责任应属于违约性质。

从现有的我国体系来看：2010年7月开始实施的《侵权责任法》将民用航空器造成损害的归类为高度危险责任， 2021年1月1日新生效的《民法典》中，对于通用航空经营者的赔偿责任在第一千二百三十八条、一千二百四十四条中也进行了高度危险责任的规定，与《侵权责任法》不同的是，《民法典》在侵权责任编中规定了自甘风险行为人的免责事由（表述如：能够证明损害是受害人故意造成的，不承担赔偿责任）。同时我国《民航法》也针对公共航空运输等的侵权赔偿责任也做了不少的规定。与《民法典》侵权责任编相比，《民航法》与侵权责任编的规定有相同之处，但也有诸多的不同，主要体现在是否规定责任限制、减轻或免除责任等方面。根据《立法法》第九十四条和法律拟定者的解释，民法典在侵权责任编中仅对属于高度危险的民用航空器致害责任的基本原则作出规定，关于减免责任的具体规定，仍然适用《民航法》。

综上所述，目前我国在通用航空赔偿方面规定多有不足，导致了实践中通用航空公司在执飞时“畏手畏脚”，因巨额赔偿而“不敢飞“的现状。

综上得出结论：若想在通航短途运输上获得动力，首先要降低企业赔偿，以保险制度降低企业自身的赔偿负担。

（二）通用航空平台建设缺乏法律规定及政策支持

如果说健全的飞行网络是吸引旅客的基础建设，那么打造完善的短途运输销售是让短途航空运输成为便捷出行的关键。但通用航空短途运输的购票方式从来没有统一的方式。

以内蒙古乌拉特中旗为例。运营初期，乘客只能通过电话或通用机场的微信平台获取航班信息，同时必须到机场售票处买票。信息相对封闭，渠道过于单一，区域衔接不强，难以覆盖其他地区。以我国建立过的通用航空短途运输飞行公开平台数据来看，携程平台曾接入过短途运输航线的信息公示，但由于信息网络未完全建成，在乘机满意度调研中，乘客对现在的通用航空短途运输满意程度并不高，因此在选择上也大多受限，不愿意选择短途飞行。

为解决此类问题，《办法》也规定了对于消费者时时公示航班信息等的内容，公示航班信息，不仅有助于提升信息透明度，同时更有助于提升旅客的乘机满意度，加速短途运输的发展。由此可见，通航短途运输平台以及平台上的缺乏，造成了旅客在乘机时的不变，因此在平台建设上急需完善。

三、“两个框架”背景下通航短途航空运输的完善

（一）法律方面加强对于企业赔偿责任的分担

对于法律方面来讲，短途运输介于运输航空和通用航空，对于其的规制应当二者相结合：其一是在民航法中进一步明确通用航空运输业务的性质和定位以更好确定责任性质；二是在民航法中增加规定通用航空运输类业务赔偿责任的条款，合理界定通用航空企业应承担的赔偿责任，同时保护企业及消费者利益；三是可考虑将机上人员意外伤害保险与地面第三人责任险、机身险一同纳入强制保险范围。

1.国外对于赔偿责任的规定

以美国为例，1994年美国国会颁布的《通用航空振兴法案》，挽救了美国的通用航空业。该法案保护通用航空飞机的零部件制造商在制造飞机18年后的飞行事故中免受诉讼。此后美国通用航空业发展稳定。在责任赔偿方面，欧美国家的历史经验证明，健全的保险制度是通用航空企业具备安全责任能力的根本保障。欧美国家的航运公司全额投保已形成行业惯例，以此保证在发生安全事故时，能有效地保护消费者和地上第三人的利益，在冲突中化解受害人与经营者之间的矛盾。

自2000年以来，除了9月11日坠毁的四架客机外，美国已经发生了8起客机坠毁事件，其中6起是通勤航班。最近的一次是2020年2月6日在阿拉斯加的一架通勤飞机坠毁，造成5人死亡。但以美国通用航空法律为主所进行的赔偿并没有给通用航空企业带来过多的赔偿负担。以美国关于通勤航空的损害赔偿责任采用的责任范围、类型、标准和归责原则等方面进行研究，其均采用航空承运人的限额责任制度。同样的，在保险责任制度方面，也采取分情况的强制保险制度，因此美国对于通勤航空的责任保险制度与商业运输航空基本一致。

2.我国的完善方向

（1）以《通用航空短途运输管理暂行办法》提倡的投保方式为基础，参照道路运输中“强制保险”的做法，将保险旅客保险作为经营者的法律义务，同时明确具体保险种类和最低保险金额，以保险分担降低企业的赔偿责任，设置赔偿责任限额；

（2）关于限额责任制度的实施建议：鉴于当前我国的现状和趋势的发展通用航空短途运输业务，能够适应责任限制制度，适应限制责任体系应注意以下问题：一是除企业与旅客自愿订立更高标准的责任协议外，通用航空短途运输业务应采取限制责任制度。第二，责任限额应适用于一般公共航空承运人的标准，可参考铁路、公路等其他运输方式的限制标准。第三，责任类型、责任范围、归责原则应与现行民航法中的承运人责任基本一致。第四，企业与旅客自愿订立更高标准责任协议的，赔偿标准不得低于通用航空短途运输的法律责任限额。为了减少纠纷，主管部门可以制定一个标准文本，当事人只需就赔偿金额达成一致即可。

综上所述，在切实保护消费者权益的同时减轻公司法人的赔偿义务，展开通用航空短途运输发展的第一步——飞起来。

（二）短途运输飞行平台建设上应当给予政策支持

新出台的《通用航空短途运输管理暂行办法》，不论是第八条或是第三章的规定，都要求短途运输的透明化。而透明化的实现则需要相应的飞行平台建设及政策支持。

以中国主要在线旅游供应商（OTA）为例：2017年12月15日，乌拉特中旗包头航班成功接入互联网旅游平台。乘客可以一次性在线购买直航机票，这使其成为首个与互联网旅行平台对接的国内通用航班。“轻松一点，机票到手”的便捷方式深受目前的消费者喜爱。因此，在实践中应当加强OTA 平台的建设维护，在增强区域联系基础上，开放信息平台，保护消费者接收信息对称化。

纵观通航发达国家，如美国EAS 计划、欧洲PSO、澳大利亚RASS 等，均已形成了较为完善的短途运输保障补偿机制。在补贴中主要采取成本补贴与收入补贴的方法，促进运营企业提供基本航空服务。此外，一些国家对短途航空运输经营者采取航线政策补贴，鼓励其通过“厚薄搭配”的航线经营权方式开展短途运输业务。

结合美国及通用航空发达国家的示例，若想短途运输不断发展，除拉动内需外，政府补贴同样也是极其重要的部分，因此提出解决措施：

第一，除中央政策支持外，地方对于通航企业的补贴也应当增加，以保险分担事故＋补贴为主要模式进行经营，并建设透明平台以公开航行信息，便于旅客出行；

第二，对于政策的补偿机制上，可以参考美国的政策以旅客量为衡量标准，为发展中通航企业提供动力。

四、结语

以所有实践及企业发展要求来看，只有在开放中进行发展才能够为我国通航短途运输提供解决方向，以开放为基调，发展过程中注重区域间联系合作及政策法律支持，加快短途运输进入市场进程。法律作为驱动短途运输发展的内因，应当在开放的趋势下，促进通用航空企业经营者开展业务，以法律作为通用航空企业经营者的保障制定赔偿责任限额；同时依照现行通用航空法律对于开放及短途运输透明化发展的要求，不断制定政策完善短途运输平台建设，拉动消费者对于通用航空短途运输的需求，从而促进通用航空短途运输发展。