行政事业单位绩效评价的现状与对策

郭超越

（国家广播电视总局北京广播电视维护中心，北京 100035）

近年来，我国经济飞速发展，对行政事业单位而言，既迎来了挑战，同时也为其如何发展寻找到了新的突破口。新的经济环境下，继续使用财政支出等于财政收入的方法已经不能体现资金的使用效率和效果，绩效评价的价值和作用不能得到有效发挥。就以上情况，特别有必要来构建相对科学合理的绩效评价体系，并且完美的执行这套评价体系，将对我国行政事业单位各个方面的运行管理及风险防控起到积极的事前预防、事中控制和事后监督的作用。

一、目前行政事业单位绩效评价存在的问题

（一）业绩效评价体系不健全且不完善

当前，我国行政事业单位使用的财政支出绩效评价制度还不够完善，地方财政部门可能不完全了解行政事业单位的运营状况和行业特点，以至于各单位在绩效管理的效率和效果上无法达到预期。绩效管理评价体系的健全和完善是为了帮助行政事业单位投入的资金可以产生预期效果并能产生持续影响，此外还需要收支平衡，这就需要有明确的、健全的、科学的制度体系作为保障，而事实上当前大部分的单位在制度中形成文字的绩效体系较为空泛，目标不清晰，可操作性差，较难落实。

（二）绩效评价方面的重视程度普遍偏低

传统的投入型预算管理方式是让行政事业单位中的利益相关者更加关注单位内部的资金存有量以及资金的流出量，相应的绩效评价也是资金是否使用完毕，但却对资金的用途、产生的影响，以及带来的效益并不关注。单位的绩效管理制度仅部分落实在纸面上，导致单位各层领导对资金的使用方向、使用质量、重点投入没有有效发挥监督作用。各层领导对绩效管理不重视，不愿投入更多的人力物力，也将影响财务人员和其他具体业务经办人对资金的节约意识、盈亏平衡意识、安全意识等，进一步导致财务人员丧失风险意识，丧失对资金把控的针对性和有效性，丧失让国有资产保值增值意识，工作怠慢，得过且过，影响单位向前发展的步伐。

（三）绩效评价管理不科学

行政事业单位会对每一个项目形成可行性研究报告、实施方案、资金需求预测以及资金使用明细等，并且制定对应的绩效评价指标。但往往对项目之间的关联性及整体协调性方面的绩效评价缺乏相应的管理，而对单位整体的绩效评价就是各项目指标的简单相加，缺乏综合性、管理性，评价内容片面，无法为单位的运营状况提供及时反馈，无法形成联动效应，更无法为单位领导层做出资金投入提供预算数据和内控数据方面的准确支持。

1．绩效评价方法不专业

行政事业单位绩效评价就是对单位在某一时点资金使用情况是否达到时间的序时进度，以及各项其他评价指标是否也达到序时进度进行统计、评估、考核，并通过现有数据进行分析和测算，依据单位在项目开始前，项目负责的部门制定的整体绩效目标和相关绩效指标，对项目从各个角度进行相应的评价。单位的各种经营角度都需要进行充分的考虑、详细的统计，区分各种不同的情况，因此时间紧，工作任务重，且需要的不止财务人员，还有业务人员及领导层的配合和支持。这就需要一套极其严谨且精密的评价方法和评价策略，否则不仅仅会加重财务人员的工作量，数据还可能产生重复统计、数据不缜密的情况。此外，绩效评价方法的单一也会让不同的项目之间产生评价的偏差，对于部分项目适用，对于部分项目可能就不适用，单位领导层也可能会由于方法的单一性做出不专业的判断，或是投资达不到预期目标，导致投资失败。

2．评价指标制定人不合理

现在大部分行政事业单位的绩效指标制定都是由项目执行人进行设置，也就是说，项目执行人既是教练，也是裁判。对项目绩效指标数量上会偏少，质量上偏低，满意度方面更是偏空泛，这样执行过程会比较容易完成，或者比较容易超标准完成，貌似超额完成任务，实际上并未达到绩效评价的真正效果。

3．评价指标设置不科学

绩效评价是国家对行政事业单位进行改革的一个重要举措，行政事业单位都积极响应并支持国家的改革，并通过各种渠道、各种报告等多种形式进行汇总上报，从而满足国家管理的需要。虽然行政事业单位重视每一个项目的每一笔资金支出明细，但也确实没有从产能角度对支出明细进行分析，也就是没有从合理性、合规性、效益性、效率性等方面通过绩效评价做出判断与评价，更没有多角度考虑内外因素对执行产生的影响，故而指标的设置简约、粗犷、单一、随意。比如满意度指标，部分行政事业单位会设置为基本达到满意，而这个指标的衡量就比较宽泛，导致在评价过程中可伸缩性较强。此外，行政事业单位与市场上的其他主体在性质和功能方面还是有一定的区别的，既是管理者，也是具有公益性质服务大众的服务性单位。行政事业单位的财政支出主要目的是为了管理组织、服务社会，提升社会效益，因此行政事业单位在进行绩效指标制定时不能忽略了其单位性质。

4．绩效评价结果未能得到有效上报和反馈

绩效评价的初衷是为了打击违法乱纪，防止贪污腐败，预防国有资产流失等事件的发生。在落实过程中将每一笔资金、每一个项目执行人的各项行为都进行公开化和透明化，使营私舞弊和占国家便宜的事情不再发生，此外还可以保证各项行为的合法性和合理性。但是，往往由于评价指标的设置标准太容易实现，和评价方法运用得不那么专业，导致绩效最终的结果不严谨，不能全面反映项目的真实情况。反馈和上报的信息也往往是类似完成了既定任务，达成比率为100%等类似字眼，而事实上并非如此，也并不能为国家创造财富，不能实现保值增值。如果不能有效上报和真实反馈，精准找出问题所在，那么长此以往，问题将会越来越严重，形成严重的恶性循环，对单位正常运营将产生巨大风险，财务内控风险也将上浮，无法为社会提供应各项公益性服务。

二、行政事业单位加强绩效评价的对策

（一）建立健全和完善行政事业单位各行业绩效评价体系

目前，虽然绩效评价方面存在具有指导性的规章制度，但是完全针对行政事业单位的却还比较缺乏，不够健全或是针对性较差。各单位都是参考地方财政部的相关规定进行的，故而在有制度可依方面略显单薄。行政事业单位可以组织本系统内不同单位的优秀骨干，通过调研，头脑风暴等方式，制定出适应本系统的、具有明确目标的、清晰的绩效管理评价方案以及上报系统。各单位根据自己的实际情况在行业规章的范围内制定适合本单位的绩效评价管理办法，从多角度、多维度、立体化，从负责人责任制、指标设定、项目考核等方面形成框架体系，落实在纸面，约束项目执行人的各项行为，降低项目执行人在项目执行过程中的随意性。如果项目需要由几个同级单位合作完成的情况下，那么应该由共同的上级主管部门制定相应的目标，并根据各方的实际情况进行不同的考核，保证最终指标反映项目的全貌及效果。另外，在绩效指标体系的框架搭建过程中也要做好信息互通有无，信息沟通无障碍，保证最终的目标实现，为国家的各项资金项目投入实现目标保驾护航。

（二）加强领导层及全员对绩效评价工作重要性的认识

首先，在单位领导层会议上要多次特别强调绩效评价的重要性，既可以帮助资金在使用过程中得到最大程度的有效利用，也能保护资金安全，还可以找出关键投资点，操作过程中减少问题出现的可能性，绩效评估可以为国家以最小的投入换取最大的产出，同时规避风险。重中之重是强调单位负责人是每个项目的第一负责人，取得领导层的全面支持，为绩效评价体系的落地树立其严肃性、权威性、必要性。其次，通过召开全体职工大会、座谈会、印发宣传手册等方式，向每一位职工宣传绩效评价的管理理念，帮助职工了解自己在这个过程中处于什么样的角色，让职工有参与感，责任心，树立主人翁意识，而并非监视每个人的工作内容，帮助绩效评价体系的顺利推进。再次，加强对财务人员在专业方面的培训，通过网络课堂、定期请专业讲师进行授课，加强财务人员对这项工作的认知度和接受度。财务人员面对这部分知识储备的缺乏也需要虚心地面对自己的不足，不要抵触对于新知识的接触，加强学习，在组织和牵头绩效评估工作的过程中才会游刃有余，少走弯路。最后，建立绩效惩奖措施，以部门为单位进行考核，并进行相应的排名，对于完成情况较好的单位可以适当给予其更大的资金权限，并列为年终考核的一项指标参考，对于项目执行情况较差的部门可以适当压缩其资金权限，不得参与年终评优。全员会在多角度的宣传并执行中意识到绩效执行的重要性以及感受到其先进的管理理念。

（三）对绩效评价从多角度多层次进行科学管理

第一，绩效评价方法在理论层面有不少，包括积分卡法、维度评估法等。选择评估方法应针对本单位的主要经营模式和业务特点进行选取，通过列表法列式不同方法的优缺点及利弊，选取最适用本单位的，不能笼统的用时间进度作为衡量标准。另外，针对各项目的特点，也可以采用差异化评价方法，以结果为导向去评估项目，避免对结果做出错误的评估。

第二，对于指标制定人的选择应尽量由多方参与。比如项目投资人（如财政部指定专人）、项目执行人、财务人员、第三方专业机构共同参与制定，既可以了解具体项目的实施方案、资金使用方向等，又可以对项目达成的结果做出合理的预估。避免出现项目投资人预期过高，项目执行人无法达到要求的情况，也可以避免出现项目执行标准制定过低，项目投资人对结果不满意的情况。第三方专业机构可以进行专业的评估，在合理的范围内由几方共同对项目达到的预期进行敲定，最大限度地保证投入是有价值的。

第三，对于评价指标的选择要注重四个原则。一是分清关键绩效指标，判断主要矛盾和次要矛盾；二是要可操作性强，既能反应绩效评价内容，又能方便相关人员搜集数据信息；三是定性与定量相结合；四是还要综合考虑指标设置是否具有系统性和互补性。在这些原则的指导下，指标设置尽量避免“长期发挥作用”“长期有效”“运行良好”类似的字眼，尽量用量化指标进行细化，或者用概率进行统计。此外，在指标设置方面，还需要短期指标和长期指标相结合的方式，很多项目的影响时间会很长，前期效果暂时并不明显，但不能因此否定或者弱化该项目的运行效果。避免为了短期利益放弃长期利益的行为。

第四，针对绩效结果上报和反馈方面。首先，在目标设置时就需要对其可行性和可操作性进行评估，删减掉高投入、低产出的项目，本着节约的原则，参考零基预算的方法，去掉多余的浪费资金的项目，减轻财政压力。其次，在项目执行过程中，绩效评价应实时发挥作用，在某一个阶段或者某过程中发现问题及时向上汇报，进行错误纠偏，调整资金使用方向，与绩效目标保持一致性。再次，在项目结束后统一对项目进行评估，并对各项目进行自评，对单位整体绩效的关联性、协调性进行自评，找出不合理支出部分，未达到预期效果部分及时总结，为下一年提供宝贵的经验。最后，在上报途径上也要及时有效，需要第三方专业机构进行评估，从整体角度对单位自评进行审核，确保其真实性和可靠性。

三、结束语

绩效评价作为单位运行有效性的重要考核指标，无论是为国家创造财富方面、管理其他市场主体方面以及服务社会职能方面都具有突破性的意义，改变了传统的旱涝保收，过稳日子的局面，而是在原有职能基础上还与其他市场主体同时参与市场竞争，进行全面评价有利于发现问题，解决问题，提升行政事业单位在经济领域方面的带头羊作用。同时也保证财务管理方面更加规范，资金使用更加安全，最终保证经济全面安全向前发展。