淮河中游非法采砂起因与解决措施的浅谈

王军 淮南市祁集电力排灌站

2012年，我国城镇化率已经超过50%。这意味着中国城镇人口数量首次超过农村人口数量。从这方面看，中国的城镇化已经进入了发展的关键阶段。为了适应当前的变化浪潮，生活的各个方面都发生了重大变化。在生活水平方面，城镇棚户区改造600多万户，农村危房改造380多万户(2017年)。由于在城市和农村地区有大量的国家驱动的建设，河沙需求量很大，以支持建设驱动型经济，包括快速的城市化、众多的基础设施项目和建筑建设。

按照建筑行业的相关要求，每吨水泥需要大约6到7吨沙子和碎石。我国使用了全球58%的水泥产量，即21.5亿吨（2012年），而印度使用了6.75%，美国使用了2% 。我国对水泥的需求在20年间(1994年至2012年)增长了437.5%，而世界其他地区的使用量增长了59.8%。这表明了经济发展(如建筑热潮)和河沙资源消耗之间的关系。2018年，我国砂石年产量200亿吨，成为世界第一大砂石生产国和消费国。砂石已成为中国的一个巨大产业，成为中国需求量最大的矿产资源之一，是中国实现人民美好生活的重要支撑点。中国有各种各样的沙子，按照沙子的来源分类，包括河沙、海沙、沙漠沙和粉沙。河沙的天然性质决定了其价值。海砂含有氯离子，氯离子会导致钢铁的腐蚀，并使用它建造的建筑物容易受到侵蚀。沙漠中的沙子太小，粒度太圆，不能很好地与其他水泥组分相互结合。在这种情况下，河砂已经成为建筑市场上的“黄金材料”，并且被采砂者急切地开采。河沙是一种有限资源，是河流不可分割的重要组成部分，在河流生态系统中起着至关重要的作用。我国采砂主要有3种类型：以建设为导向的采砂，或供应建材市场的采砂；从事公益性采砂，或者为加固堤坝、河堤、治理河道、疏浚航道等目的采砂；矿质采砂，以采砂获得矿物为目的。本文主要研究用于基础设施建设和住宅建设的采砂，特别关注1980年代以来的非法采沙活动(无证采矿)的原因及后果。淮河中游主要位于安徽省境的北部。淮河中游形成的淮河中游平原范围既包括淮河以北的全部地区。淮河中游平原作为黄淮大平原的重要的组成部分，地面主要由淮河主支流的沉积和黄河的泛滥所形成。在淮河中游平原上人口较多，人口密集区域多分布于淮河沿岸，淮河沿岸周围密集分布着农田，淮河中游的非法采砂对于淮河沿岸人们生产生活产生重要影响。因此，本文选取淮河中游段作为研究对象。

造成非法采砂屡禁不止现象的原因是复杂的。在非法采砂方面法律法规的薄弱是非法采砂泛滥的重要原因。近年来针对淮河日益猖獗非法采砂情况，沿淮各省出台相关法规，如安徽省出台了《安徽省淮河河道采砂管理规定》等，这些法规侧重于行政处罚，相对于暴利砂石行业，非法采砂者违法成本低，对非法采砂者威慑力小；2016年，最高人民法院、最高人民检察院出台《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释【2016】25号）首次明确砂石为矿产资源，非法采砂者情节严重的以非法采矿罪论处，对非法采砂者起到一定震慑作用，但在实际操作中由于非法采砂船只均无证照，查处相当困难，非法采砂产品价值认定和非法采砂危害手续复杂及认证时间较长等原因时间操作起来较为困难；特别呼吁能出台一部以保护淮河生态为主线保护的淮河鱼类、打击非法采砂等《淮河保护法》，以此推动淮河流域全方位、全河段保护工作。此外，现代新技术的应用降低的非法采砂的难度。大型机械抽沙取代了传统的用手或用竹篮和扁担扛沙的收割模式。砂泵挖泥船、砂泵、抽沙电机、洗沙机、输沙机、叉车、货车等现在采砂输送时常用的机器，这些机器有不同的尺寸，以适应不同的地方，如河流、池塘、海洋、湖泊、水库等等，因为对挖泥船和采砂船有巨大的需求。为了适应采砂行业的需要，许多机械制造商已经将生产线转移，生产更多的采砂机械，以获得更多的利润。采砂泵的出口直径逐年增大，在安徽淮南查处的采砂船中，部分挖泥船配备600马力的采砂泵，每小时可泵出600吨。这些大型船舶大大提高了开采河沙和海沙速度。河砂价格的上涨是违法采砂的动力来源。根据有关行业机构统计，2018年1月到6月中旬，河沙价格涨幅惊人，部分地区涨幅达到114.29%以上，且仍在继续上涨；同期水泥价格涨幅在32%～37%之间，混凝土涨幅在27%～31%之间。随着基础设施的不断加紧建设，河沙价格不断上涨。价格的上涨也为非法采砂提供了快速扩张的温床。

在河沙价格上涨的利益驱使和采砂技术发展的推动下，非法采砂的范围不断扩大影响逐步恶化，对河道周围的生态和人们的生活造成严重影响。因此急需对非法采砂采用雷厉风行的手段进行彻底地整治。对目前淮河中游非法采砂的现况，提出以下两点建议。

1.完善相关法律法规及配套措施

（1）提高处罚上限，如《安徽省淮河河道采砂管理规定》最高处罚不超过5万元，处罚数额有点小，应该提高到30万元。

（2）完善相关法律法规如作为判定矿产资源罪重要依据非法采砂产品价值认定非法采砂危害公共安全鉴定较为困难，能不能从另一方面来判定无证照驾驶船只作为危害公共安全论处。

（3）加大源头查处力度如可以对制造非法采砂船只进行处罚，制造多艘的可以治罪。

（4）建立可采区审批清单，逐年有序开放可采区这样既能拓宽河道加大河道自身蓄水能力，又能加大市面砂石供应能力，降低砂石将，缓解砂石供需矛盾。

2.逐步实现信息化，促进各部门联合治理

在随着我国现代化水平的不断进步，信息化技术在非法采砂整治过程也应该得到广泛的运用。通过高新科技的引入，建立起上中下三层联动机制，打造出多部门协调行动的综合治理平台。通过信息化的引入，达到对非法采砂“早预防，早发现，早整治，早恢复”的“四早”目标。在信息化建设的过程中，逐步建立起各个县各个乡镇的治理非法采砂的专业执法队伍。把这些基层执法者纳入到信息化综合治理平台中，让信息化平台数据更加准确，反应行动更加迅速。通过这种多层次，多部门，基层覆盖面广的信息化平台的建设，使得治理非法采砂的目的更加明确，行动速度更快，综合治理效果更好。

非法采砂行为，影响社会稳定，危害公共安全，这就要求各单位部门既要各司其职又要相互配合：水利部门要做好可采区规划与开采的监管；立法机构要建立健全非法采砂的法律做好司法解释，执法部门依法严厉整治非法采砂行为，相信有各单位部门共同努力，有沿淮两岸群众大力支持非法采砂现象一定能得到有效遏制。