基于TOD模式的铁路土地综合开发研究

巩纪军

（西安市轨道交通集团有限公司，陕西 西安 710006）

铁路的发展对城市以及整个国家来讲都是至关重要的，就当前发展形势来看，我国正在朝向以城市为顶层的多层嵌套的城市体系，铁路事业的发展推动城市产业资源重塑速度显著提高，对提高城市整体实力水平有着积极作用。现阶段，我国铁路建设已经成为世界瞩目的焦点，各区域的连接需要依赖完善的铁路网络，高铁建设已经占据世界顶流水平。但同时铁路系统的经济压力较大，只有找到可持续发展的有效路径，才能推动我国铁路事业继续前行和发展。经过大量实践研究，不断探索土地综合开发是有效方式，使铁路建设体系进一步完善，有助于实现投资补亏，增加土地应用利润。TOD模式即Transit-Oriented development公共交通导向型开发模式，在当前发展中备受关注，那么如何将其合理应用在铁路土地综合开发中是一项富有挑战的工作，相关人员应从不同角度进行分析，提升土地资源利用率，平衡经济效益。

一、TOD模式与铁路综合开发的基本概述

（一）基本概念

TOD模式最早起源于美国，整个发展历程中被很多学者、机构等赋予了不同的定义，但是综合分析我国铁路事业的实际情况，TOD模式与当前我国城镇化发展十分贴切，具体总结为三个特征，一是土地混合开发，二是高密度建设，三是宜人的空间设计。而铁路综合开发是以我国铁路投融资体系改革等政策为科学指导，经由铁路投资主体以及联合方在，充分突显自身优势，全面考虑交通现状、城市建设、生态融合等多个方面，以促进城市建设整体水平的提高，最终通过出让溢价以及二级开发收益而获得可观的经济收益。与传统形式的地铁TOD模式相比，在提高交通可达性方面具有显著的应用优势，使站点土地价值大幅度提升，对此，除了要注重传统公共交通发展以外，注重考虑出行方式、业态选择等方面的特性，充分发挥铁路土地综合开发的实践价值。往往铁路TOD的发展以高铁新城为主，通过植入产业促进区域经济稳步发展，同时产生深远影响。

（二）铁路TOD模式的核心理念

首先，交通聚集及导向属性，TOD的核心目标是以公共交通来推动城市的发展，在发展阶段实现多种交通功能的融合和聚集，以交通发展为核心，保证城市规划以及交通系统协同发展，对实现城市规划目标也是十分有利的；其次，圈层属性，把枢纽站点作为中心点，设置与其匹配的公共服务、商圈等，呈现出圈层结构；再次，站城一体化，铁路站场地主要给人们提供换乘的重要场所，同时承担着城市更新及结构转型的推力重任，铁路交通的发展，一方面，给人们带来了工作生活的便利性，强化各区域之间经济的关联性，推动产业发展向集聚化、特色化的方向转型，同时高铁推动了科学、生态与文化的深度融合，使城市的价值更高；另一方面，产业聚集是现代城市发展的根本所在，给城市发展提供了必要条件，这也是城市区域一体化发展的动力。

（三）铁路TOD模式的类型

第一，城市站点开发，以TOD模式规划理念为根本出发点，注重公共交通与土地的一体化开发，实现二者相互协调与融合。比如，日本、香港都采用了“轨道+物业”的运行模式，在轨道交通规划过程中，综合考虑路线、建设以及运营等方面，同时把物业规划、建造等活动联系在一起，突显交通与物业系统作用最大化；第二，区域型站点开发，以发挥出高铁对经济的辐射作用，进行铁路土地综合开发时，把基础设施建设等归入在内，搭建全新形式的是城市单元；第三，社区型站点开发，更多的位于县级市，目的在于打造高铁时代的城市综合体，助力我国城镇化的快速发展。

二、铁路TOD模式的衍生类别

日建设计站城一体开发研究会在其著作中总结了两种TOD站城一体化开发模式，模式A与模式B，这两种模式较好的概括了当前TOD模式的应用场景和方式，在此基础上本次研究针对TOD在城市环线铁路土地综合开发中的运营提出了模式C。

（一）模式A是以枢纽站为中心的高度复合、集聚型开发模式

该模式通过缩短转换乘距离，强化站场枢纽聚散功能；站场功能高度复合，通过高容积率，使站场及周边土地开发价值最大化；通过站场融合的方式放大城市地标功能，增加步行空间和停留时间创建城市窗口形象，有效缓解了铁路建设资源的不足，并极大化地促进了土地集约利用，提升城市整体形象，达到多方共赢。

（二）模式B是以轨道交通建设同步沿线型的开发模式

该模式的基本思路是借助轨道建设带动新城新区的开发，实施过程中，让轨道交通建设和城市开发保持同步，通过轨道交通建设锁定土地；同时，概念规划反向影响上位规划，明确土地性质，促进片区内交通人口、产业人口的双向流动，使得资金流、信息流、人流合理流动和聚集。通过定位、策划、规划、产业导入、投资、建设和城市运营理念支撑城市片区的提档升级和全面发展。

（三）模式C是环线模式

这一模式主要是模式B的转变体，沿着铁路交通和轨道交通线路开发的新区新城，从整体规划制定用地性质分析，环线铁路是连接城市中心和周边区域的重要纽带，具有速度快且运输量大的特点，在开发设计过程中，要充分考虑线路各站点之间形成的射线关系，保证线路设计的合理性。

三、铁路TOD模式实施过程中存在的问题

（一）相关政策没有得到贯彻落实

想要推进我国铁路建设的发展，全面贯彻落实相关政策是必要的，在前些年，我国已经陆续出台了相关政策，主要针对土地综合利用开发方面，但是一些城市缺乏执行力，并没有按照相关细则实施，导致土地出让价格和方式不科学，无法顺利获得土地指标，这也是土地综合开发难以推进的根本原因。

（二）综合开发规划落实难度大

铁路站点在区域内城市功能的定位，对土地综合开发产品的策划以及经济效益有着直接影响，通常，城市新建站点大多位于城市新区以拓展区，但是由于规划节奏差异或者政府资金落实不到位等因素的存在，难以保证规划效果，甚至出现规划脱节等问题，对此，需要用地双方进行协商，针对用地位置以及用地规范等进行反复推敲和协商，以促进新城、产业及交通等方面的规划融为一体。

（三）产业融合难度高

铁路站点数量较多，不同站点的资源以及能级各具特色，同时在产业需求方面表现出不一致性，在铁路站点设置时不能仅仅考虑一个站点，而是从区域发展的整体角度出发，同时注重考虑业态变化做出正确的选择，加强不同区域城市站点之间的合作，通过产业协同互助互补，获得良好的经济效益，但是这一目标的实现具有较高难度。另外，随着铁路站点影响范围的不断扩大，直接影响城市能级的提升以及发展战略的实施，加上产业特征明显，对产业运营能力提出了更高要求。

（四）综合开发需多方协调

铁路土地综合开发涉及的部门较多，只有在多个部门的协同配合下，形成跨部门的协助机制，才能给予强大的技术支撑，为最高层次的决策提供保障，在技术、经济以及机制方面取得更大的突破。另外，一些区域经济不均衡是导致用地综合开发不理想的重要原因之一，地方政府缺乏资金来源，征地拆迁活动难以顺利进行，使项目进展受到阻碍。

四、优化铁路TOD模式实施的有效建议

（一）建立完善的保障机制

从更高层面统筹推进，本着谁投资谁主导的原则，积极在政策上争取将铁路建设与土地综合开发进行捆绑，在规划调整、指标统筹、用地范围、土地价格及供应方式等方面给予明确可操作办法；企业层面建立健全省市合作、路地合作机制、铁路反哺补亏机制和提供人才和资金保障，铁路投资主体牵头协商明确省市合作下，省和地方应承担的投资及补亏责任，铁路项目沿线各地级以上市提供的综合开发用地数量应与各市境内路段分摊的项目可持续经营责任相匹配。涉及和国铁共线的线路，需和国铁集团综合统筹红线内站场土地与红线外综合开发用地，实现铁路站城一体化开发。

（二）坚持政策先行

顶层设计在铁路土地综合开发中起到推动作用，作为一项重要工作，需从铁路投资主体的实际情况出发，加强各部门之间的配合，保证各项政策细则得到落实，为推进铁路TOD做好铺垫。

（三）发挥规划引领作用

根据铁路站点特点将其进行科学分类，按照分类结果确定开发强度、功能定位等，确保给项目实施提供指导性的建议，以成都地铁TOD等地方分级方式进行说明，将城市站点具体分为市级、组团级、一般级站点，根据具体路线，对站点功能进行综合考虑，保证业态选择的合理性。通过这样的站点分级分能的方式，实现科学控制铁路场站的开发管理，并且留出一定的发展空间。

（四）搭建产业投资平台

TOD项目实施过程产业植入具有关键作用，综合开发投资主体不仅可以实现产业整合，而且有助于促进产业拓展，签订战略合作协议，共同建设研究院以及产业发展中心等，借助不同方式绑定产业方，达到丰富产业生态的预期目标。此外，需要积极探索股权合作方式，从而锁定产业资源，建造完善的产业服务体系。

五、结束语

综上所述，在社会经济发展的推动下，新型城镇化建设以及铁路投融资是重要的发展方向，合理化的运用TOD模式对我国铁路事业乃至国民经济的发展具有推进作用，为了发挥铁路TOD的应用成效，必须清晰TOD的基本情况，梳理这一模式实施的重难点，立足于当前铁路土地综合开发现状，深层次分析实施过程存在的问题或不足，站在长远发展的角度提出具体的改进对策，旨在助力铁路TOD可持续发展，为城市规划发展提供价值性的参考建议，实现站城一体化的核心发展目标，某种意义上，有利于我国社会经济水平达到新高度。