新基建投融资困局如何破解

孙颖妮

技术人员在数字福建云计算中心（商务云）机房内进行日常维护。图/新华

走进位于北京通州区的汇天云端产业园，IDC数据研发中心1#、2#、18#楼的数据中心正在进行机电安装。该产业园聚焦5G、AI、金融科技，是北京单体最大的数据中心。

汇天网络科技有限公司负责运营该产业园。该公司CEO万冠群向《财经》记者介绍，公司可容纳机柜总数达10万组的超大体量数据中心资源，为金融科技、高科技、互联网企业和政府机构客户提供数据中心服务和云计算整体解决方案。

在距离北京130公里的保定徐水经济开发区，投资40亿元的汇天网络“保定云计算数据中心项目”也在今年7月落地，目的是为了帮助雄安新区打造新一代数据中心。

新基建浪潮下，站上风口的不仅是大数据中心。去年3月，中共中央政治局常务委员会提出要加快新型基础设施建设进度。之后4月，官方首次明确指出了新基建的七大领域：5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网。自此，新基建成为投资主线，渐次在各地四面开花。在各路资本追捧下，与新基建相关的企业股票也推起多个涨停。

事实上，新基建正孕育着数十万亿元级别的巨大蓝海。赛迪研究预计，到2025年，5G基建、特高压、城際高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大领域新基建直接投资将达10万亿元左右，带动投资累积或超17万亿元。相关机构预测，到2025年，5G的总投资规模将达到1.5万亿元，直接拉动的产出是10.6万亿元，间接拉动的产出是24.8万亿元。

各界也将新基建视为高质量发展的加速器。山西、浙江、江苏、四川和贵州分别发布新型基础设施建设路线图。从去年开始，各省市开始密集部署新基建，承诺投资规模都在数千亿元甚至万亿元不等。例如，成都市和浙江省计划2020年至2022年三年期间分别完成新基建投资1.13万亿元和1万亿元，吉林省计划“十四五”期间完成新基建投资1.1万亿元。

然而，在宏大蓝图下，各地也面临诸多亟待解决的现实问题——资金缺口。记者采访的多位专家和业内人士表示，当前新基建投融资面临诸多困境，融资模式不健全，融资渠道单一，社会资本参与度低，民营企业参与积极性不高。

2021年5月22日，在2021清华五道口全球金融论坛上，全国政协委员、证监会原主席肖钢也表示，当前新基建建设资金需求量巨大，而社会资本投入却不足，尚未形成政府引导、企业为主、市场运作的投融资格局，制约了新基建发展。

同时，《财经》记者调查发现，目前新基建的充电桩和数据中心等领域已经出现盲目建设、产能过剩现象。外界也担心新基建重走“四万亿”老路，一哄而起、盲目建设、产能过剩的问题。

投融资困局

随着新能源汽车的普及，用户对充电设施的便捷性要求越来越高。北京市丰台区南三环西路91号院特瓦特宝隆超级充电站内，《财经》记者看到前来充电的新能源出租车、私家车、环卫车络绎不绝。与普通充电桩不同，超级充电站依托云平台、大数据管理，充电速度更快，加上类似加油站一样的充电站运营模式，提升了用户的充电服务体验。

一位正在充电的私家车主告诉《财经》记者：“使用超级充电站大概半个小时充满，而普通充电桩需要一个小时，慢充需要六七个小时。将来这样的超级充电站会像加油站一样普及。”

新基建浪潮下，新能源汽车充电基础设施有着广阔的市场前景。特瓦特能源科技有限公司（下称“特瓦特”）董事长王学启看准超级充电站将全面颠覆现有的充电桩模式，是未来彻底解决电动车充电难、充电慢问题的主要方式，并将成为城市的基础配套设施。

特瓦特目前在北京投入运营超级充电站达11个，在建和待建场站30余座，除此以外，特瓦特在珠三角、长三角，成都、重庆等西南板块规划布局超级充电站近百个。

然而面对业务的扩张，资金问题成为最大的掣肘。王学启向《财经》记者介绍，企业在最初开始规模化布局时，一度面临着巨大的资金困境。2019年，丰台国资管理中心旗下的北京诚信佳融资担保有限公司为其提供融资担保服务后，企业得到6000万元的担保贷款支持，产品得以落地。“公司未来的融资将更多依靠投资机构、企业合作、信托基金和社会资金等渠道。”

特瓦特的资金缺口问题只是一个缩影。到2025年，新基建七大领域直接投资将达到10万亿元左右，钱从哪里来？

记者了解到，截至2021年8月，31个省份上半年的财政收支“成绩单”显示，根据一般公共预算收支轧差，仅上海市出现“财政盈余”，其余30个省份均存在收不抵支问题。

赛智时代研究员冯诗楠告诉《财经》记者，近年来地方政府债务负担加重，债务风险加大，同时，各地的财政收入形势紧张，使得地方政府难以安排更多的资金支持新基建。

事实上，新基建所需要的巨额投资以及其蕴含的极大的市场机会决定了仅靠财政投资、靠专项债融资是远远不够的，需要大量社会资金的导入。

而冯诗楠认为，由于新基建属于发展初期，商业模式、应用场景和投资盈利模式尚未清晰，因而目前很多社会资本对“新基建”项目还持以观望态度。同时，新基建投资规模大、投资期限长、短期回报有限，也导致“新基建”项目投融资困境凸显。

中央财经大学国际绿色金融研究院特约研究员纪飞峰认为，不同于传统基建已经形成较成熟的定价机制、收费模式等，“新基建”的很多运营模式仍未清晰。他向《财经》记者举例，比如充电桩，虽然充电桩正站在市场的风口，但目前充电桩的运营模式还并不成熟，充电桩使用率、布局等都存在较多问题。同样，5G网络也处于早期导入期，应用场景较少，需求还未充分释放，一定程度限制了新基建的投资。

看来，培育新基建的应用市场有待时日。

一方面，应用市场不成熟，另一方面，当前新基建投融资模式不健全。国家发展改革委员会PPP专家库专家、南京卓远资产管理有限公司总经理吴健告诉《财经》记者，目前新基建的投融资模式并不清晰，整个配套体系尚不完善。目前银行贷款主要依靠抵押品提供担保，传统基建的土地、厂房容易进行抵押，但新基建涉及软件、硬件、数据、算法等，估价较为困难，往往不符合申请贷款的条件。

华云数据控股集团有限公司是国内领先的综合性云计算服务提供商，该公司董事长许广彬希望银行等金融机构能够给科技型企业更多的支持。他向《财经》记者表示：“资金短缺是民营企业参与新基建投资最大的困境之一。新一代信息技术产业可抵押的东西很少，在向银行贷款时，我们企业手里只有专利和知识产权，但很多时候银行并不认可这些。”

早在2015年，特瓦特就开始研发充电设施。2018年第二代充电站研发出来，此时企业的研发已经“烧钱”5亿元，产品的落地急需资金，但是当时却遭遇融资困境。“那时，我们已经筋疲力尽了。”王学启说。

北京诚信佳融资担保有限公司在与特瓦特接触时，公司只有一个超级充电站点。诚信佳总经理何维告诉《财经》记者，既想支持企业，又得控制好风险，在最开始时公司也是顾虑重重，经过几个月的观察、调研、走访，请教相关专家，调查同行企业，分析数据，做充电试验，甚至蹲点访谈车主，使得公司对超级充电站以及特瓦特这个企业有了深入了解。特瓦特公司的理念、模式和技术是很先进的，无论从行业发展层面，还是国家战略层面都有很大的推广价值，应该获得金融支持，最后决定为特瓦特提供融资担保支持。

“目前特瓦特布局的速度比预期还是慢了些，在实际运作中资金问题依旧很难。”何维坦言，当前金融系统相对僵化、改革创新相对滞后，制度亟待创新，否则就会丧失对新基建等科技企业的支持能力。传统基建项目等大多有政府背景、有土地、房产等抵押物，但新业态、新模式有可能形成其他更有价值的资产作为新的抵押物，需要金融机构研究和挖掘。

“对于融资担保公司来说，面对新基建等科技企业，我们能做的就是在银行不认可你的资产、不接受你的贷款条件时，我们能够深入研究这个行业和企业，从而为有价值和前景的企业提供融资担保服务，让好的技术、好的模式获得更多金融资源。”何维说。

然而，融资模式不健全，融资模式单一，融资工具创新不足，成为新基建融资受限的几大门槛。

与传统基建不同，新基建涉及的领域复杂，不同领域的产品属性也有很大不同，纪飞峰向《财经》记者表示，当前传统的、较为单一的银行信贷等融资渠道和工具已经不能满足新基建发展的需求，需要多元化的融资模式。新基建的产业链很长，产业链的上中下游需要不同的融资方式才能支撑整个产业链的发展，例如上下游产业可以以股权融资为主，中游新基建项目以发债和银行贷款为主。

王学启目前就在考虑通过更多元化的方式进行融资。他告诉《财经》记者：“对于强调研发的很多新基建企业来说最初阶段可能是亏损的，但是银行看现在，风投看未来，对于我们企业进一步的布局，未来的融资将更多依靠投资机构、企业合作、信托基金和社会资金等渠道。”

汇天网络科技有限公司副总裁栗荣伟也告诉《财经》记者，面对新基建项目巨额的投入，一个企业自己来承担非常吃力，公司目前也在沟通股权融资等渠道，与信托基金、投资机构、国企等进行对接。

让民营企业安心参与

2021年9月，投资5.7亿元的华为甘孜大数据中心在四川省甘孜州得荣县宣告开工。该数据中心是得荣县水电消纳产业园互联网大数据中心项目建设的组成部分，由华为公司与得荣县委、县政府联合打造。

当前，以华为、阿里巴巴、腾讯为代表的民企，正全面布局5G、云计算、人工智能、大数据等新基建核心领域。

民营企业在参与新基建中有着先天的竞争优势。许广彬告诉《财经》记者，新基建科技含量高、升级迭代快，而民营企业科技创新能力强，对前沿技术的洞察和前瞻性更加灵敏。同时，新基建与新的商业模式、新的业态联系紧密，用户更加市场化，且对运营效率也要求更高，而民营企业对市场变化有着敏锐的触角，也更了解用户的需要。

湖北雀保大数据信息技术有限公司是一家专业从事大数据运用的新型技术服务企业，该公司的总经理马广东告訴《财经》记者，“我们观察到，很多利用率不高的数据中心项目往往是由政府牵头做的，而民营企业主导的数据中心考虑到成本、盈利等方面，利用率会更高。”

2021年7月，中铁二十二局集团的技术人员在北京新建城际铁路联络线位于北京大兴区的工地工作。图/新华

在传统基建中，大部分以政府为投资主体，社会资本参与的较少，但在新基建领域，这一格局将被打破。全国政协委员、中国证券监督管理委员会原主席肖钢曾在演讲中直言：“企业应该是新基建投资的主体，这与传统基建完全不同。”

肖钢同时表示，当前新基建的投资主体依旧较为单一，除了政府投资外，主要是三大通信运营商和一些国有企业投资，民间投资较少，活力不足。

《财经》记者在调查中了解到，当前民营企业对于参与新基建有着诸多顾虑和担忧。

在新基建支持下，制造业在加快向信息化、智能化升级，北京大族投资管理有限公司就是一家专注于智能制造方向私募投资业务的企业，该公司副总裁汪洋告诉《财经》记者，一方面，投资的回报率和安全性是民营资本投资的考量因素，但是新基建的投资周期长、盈利短期得不到回报，投资风险很大，民营资本不敢轻易介入。另一方面，目前新基建的应用还并不广泛，商业模式和盈利模式也不清晰。“企业更关心的是市场有多大、谁来买单的问题，比如目前各地都在建设智慧城市，如果说智慧政府由政府来买单的话，那智慧园区由谁来买单？如果没有落地场景，没有现金流的回馈，企业是支撑不下去的。”

汪洋表示，由于新基建的投资周期普遍较长，企业还担心期限错配。智慧城市现在是中国城市建设发展的重要方向，但是很多智慧城市的回收周期都在十年以上，“如果五年之后智慧城市不搞了，钱收不回来了，企业该怎么办？”

除了对风险的担忧，目前新基建很多问题的界定不清晰也是企业顾虑的问题。“当前新基建建设只是公布了涉及的领域，但是新基建的哪些领域是企业可以参与的，哪些领域是不可以参与的，不同的投资主体应该承担什么样的责任，涉及国家安全和数据安全的领域，民企到底可以参与到什么程度，政府和市场的边界如何界定，这些问题都还模糊不清。”中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《财经》记者表示。

此外，新基建的5G、特高压等领域由于投资规模巨大、投资周期长，且涉及到公共服务领域，主要以政府投资为主，同时积极引导民营企业参与。

但是，目前对民营企业进入公共领域投资以及与政府合作投资方面缺乏完善的法律制度保障，使得民营资本缺乏安全感，影响其参与投资以及与地方政府合作的信心和积极性。以传统基建中应用的PPP模式（政府和社会资本合作）为例，由于法律体系的不完善导致PPP项目法律关系不明确，项目实施过程中出现争议时社会资本因自身的弱势，在同地方政府的纠纷中难以保障自身合法权益，这很大程度上降低了社会资本的参与积极性。

对此，温来成表示，如果不能为民营资本参与新基建提供一个安全、可靠的环境，保护民营资本的利益，将戳伤民营资本参与新基建的积极性。因此，探索地方政府、国有企业与民营资本在新基建投资中的利益共享、风险共担机制显得十分重要。

《财经》记者了解到，当前新基建中很多领域相关标准的缺失也使得企业在参与投资时有诸多困惑和担忧。

蔚来汽车联合创始人、总裁秦力洪曾表示：“充电桩、换电站在具体布局过程中碰到很多问题，对于怎么报批、物业不配合怎么解决等问题，在执行层面上主管部门并没有出台明确的规定。”

王学启告诉《财经》记者：“由于当前充电桩建设标准的模糊以及并没有整体的布局规划，所以很多时候我们并不愿意参与各地政府的招标项目。期待相关标准的制定和统一。”

面对科技领域的卡脖子问题，近年来国产替代站上时代潮头。然而，民营资本担心政策的反复。

深圳市瓴海科技有限公司专门从事国产化计算机的研发、生产和销售，该公司的研发人员陈敬毅告诉《财经》记者：“对于高科技企业来说，前期在研发方面的成本投入是巨大的，我们企业目前专注于计算机的国产化替代，很担心的一个问题就是政策的变化，近几年中美贸易摩擦催生了国产替代需求，但未来如果政策发生了巨大变化，我们企业将遭受巨大打击。”

当前，各地都在吸引民企等社会资本到当地参与投资新基建项目，腾讯、阿里巴巴、华为等企业在全国多地投资了新基建项目。PPP产业大讲堂研究员张鹏飞告诉《财经》记者，在地方政府层面，部分地方政府由于各种复杂的原因缺乏契约精神，经常出现是政府官员换届后新官不认旧账，导致企业投资到一半的项目无法推进下去，这让民企十分恐惧。新基建本身投资周期长、投资金额大，如果投资环境不改变，会挫伤企业参与新基建投资的积极性。“以前出现过地方政府不履行协议的行为，好多民企都怕了。”

值得注意的是，虽然引导民营企业等社会资本参与投资对于新基建发展起着巨大作用，但吴健也提醒，新基建中并不是所有的领域和项目都适合民营资本参与投资。新基建投资强度大，需要协调各方面资源，民营资本受限于相关条件，在部分领域很难参与。例如，民企如果去主导上百亿元的大额投资项目，对企业和整个项目来说都存在着巨大的风险。一旦风险发生，很有可能出现债务违约和项目终止的风险。因此，新基建要根据不同的投资体量、投资领域，决定不同的投资主体。可以鼓励企业参与到产业链的相关环节中去，成为新基建产业链上不可替代的“零部件”。

警惕走“四万亿”老路

当前多地的新基建都将充电桩列为重要项目。近日，《财经》记者调研了北京部分场所的充电桩情况。在北京通州北苑地铁站附近的P+R停车场共有15个充电桩，然而《财经》记者在现场发现，只有5个是可以使用的，其余10个无法使用，上面贴着暂停使用的标签。该停车场工作人员告诉《财经》记者，5个可以使用的是快充充电桩，10个无法使用的是慢充充电桩，已经停用多年。

“这本来就是一个小型的停车场，不需要这么多的充电桩，即使是另外5个能用的充电桩也经常是闲置的，这么多充电桩放在我们停车场就属于浪费。”该工作人员说。

记者来到通州万达的B2层停车场，看到在不同位置分布着40余个慢充充电桩，然而只有一辆车正在充电，部分桩位被燃油车占据。另外还有10个快充充电桩，但是有4个黑屏无法使用。

一位正在充电的出租车司机告诉《财经》记者，他在使用中发现，北京各个地方的充电桩分布不均匀，有的地方有大量充电桩，但是闲置或者废弃的非常多，而有的地方却只有一两个充电桩，显然不够用。

像这样充电桩大量闲置的情况在全国各地也比较普遍，今年8月发布的《中国主要城市充电基础设施监测报告》显示，全国25座大型城市中，有22座城市单个公用充电桩的平均时间利用率不足10%。

近年来，充电桩发展迅猛。2021年度《中国主要城市充电基础设施监测报告》显示，全国充电桩保有量从2015年的6.6万台增加到2020年的168.1万台，年均增速达91%，超过新能源汽车63%的年均增速。

然而，充電桩迅猛发展中也出现了无序发展、产能过剩、分布不均、闲置率高等问题。王学启向《财经》记者表示：“目前充电桩的发展是较混乱的时候，布局无序，质量也没有标准，各地都存在大量闲置废弃的充电桩。对不符合标准或者废弃充电桩的处理将来也会是城市的一项难题。”

充电桩业内人士朱亮向记者分析，早期时，部分充电桩企业为了拿到高额补贴，盲目在充电需求并不大的场地布局，导致大量闲置。各地在发展充电桩时缺乏前期较好的规划，重建设缺管理，导致充电桩分布不均，浪费严重。此外，相关标准的缺失也是导致充电桩混乱的重要原因，很多地方建设了大量技术含量低的充电桩，却根本无法使用。未来，随着市场的发展以及行业的规范，这些问题将逐步得到纠正与优化。

面对当前充电桩市场存在的问题，未来大量新增的充电桩到底该如何布局，如何避免大量浪费？

专家提醒，不只是充电桩，在新基建发展中的各个领域都要警惕出现效率低下的情况。从去年开始到今年，各地密集部署新基建，各地承诺未来投资资金都在数千亿元甚至万亿元不等。万亿蓝图让人不由联想到2008年的“四万亿”基建刺激计划。在业内专家看来，当初的“四万亿”计划虽对保增长起到了关键作用，但也带来了诸多副作用：低水平重复建设、产能过剩、资源浪费、地方债务飙升。

光伏产业就是其间最典型的例子。2009年至2010年期间，在“四万亿”政策刺激下，中国掀起了新一轮光伏产业投资热潮。

与现在的新基建一样，当时全国31个省市自治区也几乎把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业。但是在迅猛发展之时，也出现了重复无序建设、行业恶性竞争、产能严重过剩的问题。数据显示，当时的光伏产能已经比全世界的总装机量还多。整个行业一度陷入低潮。

面對当前新基建的万亿蓝海，各界都在提醒，新基建绝不能走“四万亿”的老路。

全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦表示，新基建要防止一哄而起，“运动式增长”，留下一堆无效投资和烂尾工程;也不需要受到某种产业政策的照顾，拿补贴、吃偏饭，搞出新的不公平竞争。还要防止把新基建当个筐，什么都往里装。

数据中心也是新基建的重要组成部分，当前各地都在部署数据中心建设。然而《财经》记者在调查中了解到，当前数据中心也存在利用率低等问题。

湖北雀保大数据信息技术有限公司总经理马广东告诉《财经》记者，部分地区盲目建设了多个数据中心，但是当地根本不足以支撑数据中心的运转，导致数据中心空置现象严重，这种情况在二三线城市尤其普遍。“新基建适当超前建设没有错，但是有的地方的智能化基础和水平以及市场完全还没有发展到那个程度，就建设了多个数据中心，导致闲置和资源浪费。”

中国数据中心产业发展联盟发布的《2018中国数据中心行业发展调研报告》显示，中国中西部的数据中心资源相对过剩，西部的数据中心整体空置率在50%以上，部分区域上架率不足10%。报告认为，过剩的根本原因在于很多数据中心的建设是政府和资本驱动的，并非用户市场需求直接驱动。

事实上，不仅是二三线城市，相关调查数据显示，一线城市的数据中心利用率低的情况也较普遍。科智咨询发布的《2020-2021年上海及周边地区IDC市场研究报告》显示，上海地区IDC（互联网数据中心）业务市场中，持续增长的需求和较高的空置率共存，呈现出供需错配的现象。2020年上海地区IDC机房平均空置率为16.4%，部分数据中心空置率超过了40%。

记者注意到，今年5月，北京市经信局表示，今后三年北京将有序关闭腾退低利用率数据中心，对年均PUE（电源使用效率，PUE值越接近于1，表示一个数据中心的绿色化程度越高）高于2.0或平均单机架功率低于2.5千瓦或平均上架率低于30%的功能落后的备份存储类数据中心要逐步关闭。

除了数据中心，许广彬告诉《财经》记者，5G基站也要警惕过度超前建设的情况，各地不应以基站的数量作为5G发展的标准，更多的应该去考虑利用率和效益的问题，如果应用不起来，就是大量的浪费。

吴健向《财经》记者表示，无论是无序建设还是重复建设，其实都与前期没有做好规划有很大的关系。做好顶层规划是各地在新基建投资建设中最重要的环节，顶层规划既要与当地经济社会发展情况和产业布局相契合，也要与国家的整体战略规划相协调。在项目实施过程中，既要根据当地的实际财力状况理性推进，还要因地制宜，选择不同的新基建领域重点发展，而不是什么产业都发展。

当前，很多地方政府在新基建的投资思路上已经有所转变。许广彬表示，公司在多地都有项目投资，在实践中也感受到，在以往的经验教训下很多地方的新基建发展不再一味追求规模，而是更注重效率。目前，很多省市也走出了自己独特的路子，例如山东正在打造工业互联网的“齐鲁样板”，加速制造业转型升级。

记者注意到，北京在对5G发展进行规划时的创新做法很值得各地借鉴。2020年，北京市发布了《北京市5G及未来基础设施专项规划（2019年-2035年）》（下称《规划》），对未来几年北京市5G将怎么建做出了规划安排。值得注意的是，北京的此项规划是由北京市规划和自然资源委员会、北京市通信管理局组织北京铁塔公司等相关单位共同编制，而北京铁塔公司是市场化主体，该公司是国企中国铁塔公司的首都分公司，主营业务为通信铁塔基础设施建设，当前公司正全力支持和参与北京5G基站建设。

对此，财政部PPP专家库专家、北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理彭松告诉《财经》记者，有市场化主体参与专项规划编制是北京专项规划最大的亮点，对于新基建来说，既没有成型的规范和标准，也没有太多可以遵循的先例，如果还是按照以前的编制方式，必然会“外行领导内行”。另外，与传统基础设施相比，新基建的重点在于后期运营，且市场化企业会占据主导地位，让市场化主体参与规划编制，可以提高规划的落地性，有利于规划实施。

彭松表示，地方在做好专项规划的时候还要做好具体的投融资规划：

第一，要明确投资边界，政府与市场主体合作的前提要明确分工和边界。有了投资边界的划分，政府和企业才能做到“有所为，有所不为”。

第二，做好财力评估，这种评估不只是对地方财政承受能力进行评估，还要针对地方未来可用财力进行综合评估，降低投资的盲目性。近年来，大部分地方的财力已经被严重透支，无论是平台融资、专项债，还是PPP，花的都是未来的钱，但一个地区未来到底有多少财力，还能腾退出多少资金用于新基建，这个问题一直没有明确的答案。

第三，要安排好建设时序，新基建的建设不是一窝蜂地齐头并进，而是应该有重点、有先后地来安排。

第四，与传统基建相比，新基建对于跨部门协作的要求更高，要做好工作机制的梳理。以大数据中心为例，前期的选址建设是常规套路，难点在于后期运营，要实现数据的共享，就需要打通政府各相关部门之间的信息壁垒，对外要协调投资人、运营商，对内要协调政府各部门和企事业单位。这种方式与以往政府管理的纵向延伸、条块分割完全不同，需要建立一套全新的、常态化的工作机制来应对这种变化。