《格拉斯哥气候公约》艰难达成

江玮

格拉斯哥大会达成的重要成果之一正是将逐步减少煤炭首次明确写入联合国气候变化大会文件。图/视觉中国

在延期一天之后，联合国气候变化格拉斯哥大会终于在11月13日晚间达成共识。近200个缔约方在最后时刻通过了《格拉斯哥气候公约》，这一协议确保了将全球变暖限制在1.5摄氏度的目标，也是有史以来第一份逐步减少煤炭的国际协议。

联合国秘书长古特雷斯说：“这是重要的一步，但还不够。我们必须加快气候行动，以实现将全球气温上升限制在1.5摄氏度的目标。”

在过去两个星期的时间里，各国代表就全球温控目标、资金、国家自主贡献时间框架、《巴黎协定》第六条实施细则等问题展开了谈判。

对于在格拉斯哥最终达成的协议，有人称之为历史性的，但也有人认为它令人失望。英国首相鲍里斯·约翰逊表示，他希望在格拉斯哥举行的这次气候变化大会将成为“终结气候变化的开端”。但印度洋岛国马尔代夫环境部长肖娜·阿米纳特说，对其他缔约方看起来平衡而实用的协议无助于马尔代夫。

无论如何，分歧没有阻挡在格拉斯哥达成一份协议。COP26中国代表团团长、中国生态环境部副部长赵英民在大会闭幕后表示，本次大会为落实《巴黎协定》奠定了非常好的基础，开启了全球应对气候变化的新征程。

中国和美国在大会期间发布的强化气候行动联合宣言被视为“令人鼓舞”的进展。中国气候变化事务特使解振华说，在气候变化领域，中美双方的共识大于分歧，联合宣言的发表再次表明“中美合作是唯一正确的选择”。

明年还需再交NDC作业

13日晚间，格拉斯哥气候变化大会主席阿洛克·夏尔马表示，将升温控制在1.5摄氏度的目标活了下来，但“它的脉搏是微弱的”。“我们只有信守承诺并将其转化为快速行动时，它才能存活。”

为了确保地球升温控制在1.5摄氏度之内，各方同意在2022年重新审视和加强从目前到2030年的排放目标，即国家自主贡献（NDC）。而按照《巴黎协定》的要求，NDC将每五年更新一次。

《巴黎协定》各缔约方原本应在2020年提交NDC，但由于原定于2020年举行的气候变化大会受到新冠肺炎疫情影响推迟，各国发布NDC的时间也延期至2021年。

“格拉斯哥决议表明，各国在2020年和2021年提交的NDC还未结束……由于在力度上还存在很多问题，所以明年还要再补交一次作业。”绿色和平高级政策顾问李硕对《财经》记者表示。

按照目前各国提交的行动计划，即使减排承诺得到完全实现，地球也将升温2.4摄氏度。而科学家认为1.5摄氏度是避免气候危机进一步恶化以及阻止灾难性后果的门槛。为了实现将升温控制在1.5摄氏度的目标，全球二氧化碳排放需要在2030年减少45%，而目前的减排承诺只能减少13%的排放。

作为温室气体排放的最大来源，煤炭占据了全球二氧化碳排放40%的比例。格拉斯哥大会达成的重要成果之一正是将逐步减少煤炭首次明确写入联合国气候变化大会文件。

早些时候公布的一份协议草案使用了“逐渐淘汰”煤炭的表述，呼吁各国加速淘汰煤电和停止补贴化石燃料的行为。但由于遭到印度等国家的反对，最终通过的版本将“逐步淘汰”（phase out）改为“逐步减少”（phase down）。

在表达反对意见时，印度环境、森林与气候变化部长布彭德·亚达夫说，在发展中国家还需要推进发展议程和消除贫困的同时，它们如何能够承诺淘汰煤炭和停止其他化石燃料补贴？

尽管一些国家对此感到失望，但最终各方同意采用“逐步减少”的表述来取代“逐步淘汰”。大会主席夏尔马对在最后一刻改变措辞表示歉意，但他同时指出保护协议作为一个整体是至关重要的。

虽然关于煤炭的措辞力度存在分歧，但对煤炭的提及首次出现在联合国气候协议中仍被视为本届气候变化大会传递的积极信号。在煤炭问题上，目前已经有65个国家做出承诺将逐步淘汰煤电。所有为煤电项目提供融资的主要国家已经承诺将在2021年底停止对项目的国际融资，并将提供200亿美元的资金用于向清洁能源的转型。

气候适应资金将翻倍

气候资金一直是气候变化大会上的争议话题。2009年，发达国家在哥本哈根气候变化大会上做出承诺，将在2020年之前每年向发展中国家提供1000亿美元用于支持气候缓解和适应行动，但十多年过去，这一承诺并未兑现。

联合国开发计划署驻华代表白雅婷（Beate Trankmann）对《财经》记者表示，发达国家承诺的目标尚未实现，现在每年提供的资金不到800亿美元。

“这笔资金本来应该同时用于缓解和适应气候变化，但目前只有21%的资金用于适应气候变化，因此需要做的还有很多。不仅是国家，还有私营部门和整个社会。”白雅婷说。

用于适应气候变化影响的资金问题在本次大会上得到了推进。格拉斯哥协议敦促发达国家向脆弱国家提供的气候适应资金将在2025年较2019年的水平翻一番。

在本次大会上，一部分发展中国家希望成立一个新的“损失与损害基金”，但这一诉求并未体现在最后的协议中。这些国家认为，以美国和欧洲国家为代表的发达国家需要为工业革命以来的大部分排放负责，发展中国家尤其是一些岛屿国家如今却在承受由此导致的气候后果;目前发达国家提供的资金无法帮助它们应对已在经历的气候变化影响，因此需要另设一个“损失与损害基金”。

关于损失与损害的问题被写入了2015年的《巴黎协定》，但协议内容同时强调这不构成义务或者赔偿的基础。在格拉斯哥，美国、欧盟和其他一些富裕国家否决了成立“损失与损害基金”的提议。尽管发达国家认识到解决损失与损害问题的必要性，但它们更倾向于将资金用于减缓和适应，而不是直接向气候脆弱国家提供赔偿。

图瓦卢气候特使塞维·帕埃尼乌表示，他对各方未能就“损失与损害基金”达成共识表示失望。“我们这些小的国家发出了我们的声音，但在这样的谈判房间里还有大国。因此这是一个要么接受要么放弃的协议，我们没有其他选项。”

在李硕看来，发展中国家，尤其是气候脆弱国家关切的气候资金、适应、损失与损害补偿机制这些问题总体进展缓慢，比较明确的承诺是到2025年气候适应资金将翻倍。“但这只是一个承诺，如何兑现是更重要的。”

为全球碳市场设立规则

在格拉斯哥通過的协议还为不同国家间交易碳信用额度设立了新的规则。2015年通过的《巴黎协定》第六条允许各国通过购买其他国家的碳信用额度用于实现减排目标，但各方在是否允许使用《京都议定书》清洁发展机制（CDM）下的信用额和如何避免重复计算减排额度等问题上一直未能形成共识。

在格拉斯哥通过的决议包括了碳市场和透明度等技术细节，这意味着在过去六年悬而未决的《巴黎协定》规则手册遗留问题终于得以解决。

在如何处理《京都议定书》产生的碳信用额度上，根据格拉斯哥通过的协议，谈判人员为旧的碳信用额能否转结至新的交易系统设定了一个截止日期。只有在2013年1月1日之后登记的抵消量可以转入新的系统。有分析认为，这将允许3.2亿个抵消量进入新市场，每个抵消量代表一吨二氧化碳。

在最具争议的双重计算问题上，如何防止出售碳信用额度的国家和购买国家同时将其计入各自的减排数字是格拉斯哥大会要解决的问题。按照新的协议，将由出售碳信用额的国家来决定是把减排信用额度计入对方的减排目标还是自己的减排量。一旦得到授权出售，卖方国家将增加一个排放单位，买方国家则将扣除一个排放单位，以确保减排量只会计算一次。

尽管在格拉斯哥取得了进展，但一个全球性碳市场不会很快建立。格拉斯哥协议要求先成立一个对全球碳市场进行监督的机构。在提名人选最终确定之后，这一机构将在明年举行至少两次会议确定技术方法、注册和监督程序。