县级财政全面实施预算绩效管理的实践与思考

党海涛

摘要：预算绩效管理是把市场经济的一些基本理念融入公共管理当中，强调投入与产出的关系，力求以较小的成本或费用取得较大的产出与成果。其宗旨在于有效降低提供公共物品的成本和支出效率，约束其扩张行为，因此又被称为以结果为导向的预算管理。预算绩效管理是深化财政管理体制改革的需要，也是一项新型复杂的工程。特别是在目前财政收支矛盾较为明显的形势下，通过加强预算绩效管理工作，把财政资金用在急需之處，就越发显得重要了。文章结合2020年10月已经正式实施的《中华人民共和国预算法实施条例》以及山东省郯城县近年来推进预算绩效管理的实际工作，对当前县级预算绩效管理存在的问题深入剖析，提出了几点县级财政全面实施预算绩效管理的粗浅看法。

关键词：县级财政;预算绩效管理

目前财政收支矛盾较为明显的形势下，通过加强预算绩效管理工作，把财政资金用到急需之处，并取得预期的社会效益、生态效益有时还要求产生必要的经济效益。早于2020年10月已经颁布施行的《中华人民共和国预算法实施条例》，绩效首次在法律条文中出现，实现质的飞跃即第一次将绩效水平列为预算管理原则之一，这体现了财政资金的使用从注重投入到注重成效的转变。各级部门都在积极探索如何应对这一新机遇，特别是县级的财政部门面临着更大的困难和挑战，加强县级财政预算绩效管理工作显得尤其紧迫和重要。下面结合山东省郯城县近几年来自身实践探索，就县级财政如何全面实施预算绩效管理提出几点初浅认识。

一、县级财政预算绩效管理现状

郯城县为有效推进预算绩效管理工作着重从强化绩效意识、完善制度建设、构建框架结构三个方面做文章，积极探索开辟财政资金预算绩效管理的新路径，顺应国家大势、全力推动预算绩效管理工作迈上新台阶。

（一）加强宣传培训力度，增强预算绩效管理意识

“十三五”以来，郯城县财政局重视预算绩效管理宣传工作，组织全县财政系统干部职工学习十九大系列会议精神、《中华人民共和国预算法实施条例》及《项目支出绩效评价管理办法》等内容，先后举办了全县财政干部职工、部门管理者及具体经办人员的业务培训班20余次，印发宣传册上万余份，介绍我县绩效管理工作开展情况、现状、趋势及各业务流程，让更多人关注绩效管理、了解绩效管理进而融入绩效管理工作当中去。为宣传成绩、鞭策从业人员继续奋进，郯城县宣传绩效管理的文章多次出现在市、县级融媒体平台上。在财政部通报的2018年度县级财政管理绩效综合评价结果中，郯城县成功闯进全国前200名 ，获财政部奖金300万元。这一系列宣传培训和成绩的取得更加彰显了树立预算绩效管理的重要性和紧迫感，所以牢记责任，不忘初衷，砥砺前行。此外，还通过召开郯城县预算绩效管理工作总结表彰会议、邀请社会中介优秀从业者讲课等形式，大力宣传预算绩效管理最新政策和实践成果，强化各部门管理者的绩效管理意识，为预算绩效管理工作的推行做好舆论宣传和意识强化工作。

（二）完善制度体系建设

为了更全面地对预算绩效管理工作加以推行，在认真学习国务院办公厅《关于全面实施预算绩效管理的意见》、《中华人民共和国预算法实施条例》等相关资料后，2020年1月份的《中共郯城县委、郯城县人民政府关于全面实行预算绩效的实施意见》，为全面推进我县预算绩效管理工作指明了方向和途径。2020年2月份郯城县印发了《郯城县县级部门预算绩效管理办法》，细化了工作分工任务、落实了部门单位应承担的主体责任，随后郯城县财政局陆续出台了《郯城县县级预算部门绩效管理暂行办法》、《郯城县财政局预算绩效管理内部规程》及《郯城县财政项目支出绩效评价管理办法》等多个重要的规范性文件，规范预算绩效管理的各个环节和步骤，出台系列具体管理办法，为全面实施预算绩效管理提供了强有力的制度保障，使预算绩效管理工作有章可循、有法可依，可操作性更强。通过制度体系建设将绩效管理的理念融入全县预算绩效管理的全过程，为全面预算绩效管理的实施夯实了基础。

（三）构建预算绩效评价框架体系

郯城县非常注重绩效评价框架体系构建，首先确定年度绩效计划，各部门根据部门职责确定战略目标，详尽的阐述部门在年度内拟提供的公共产品或服务的数量和质量，包括绩效目标、开展的具体活动和需要的资金或资源、以及衡量绩效目标的具体操作指标数据等。其次报送绩效报告，通过实际绩效和计划绩效的对比，描述自身绩效目标的完成情况，部门履行绩效自评的结果和存在问题，可以委托职能部门提报也可以委托社会中介报送。再次进行重点绩效评价，部门提交的绩效评价报告出于自身情况，很难保证评价的客观公允，财政部门还针对重点项目依托财政系统力量或者社会中介机构进行重点评价，并将绩效评价结果在县政府网站专栏中予以公开，接受公众评价和监督，最后将反馈绩效评价结果转化应用。做预算绩效评价的目的在于有效使用财政资金、提供更佳的公共产品和服务，绩效评价结果的好坏一定要与预算资金分配产生关系，直接影响财政拨款的多少。

二、县级预算绩效管理当中的隐患

（一）全过程的预算绩效管理链条各环节配合不紧密、有“松动”

主要包括建立绩效评估机制、强化目标管理、绩效运行监控、开展绩效评价和结果应用等内容。从郯城县实践来看，对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估以及绩效目标的合理性等方面做得还不够;由于绩效评价力量不足、没有专门的科室去推行绩效运行的双监控工作，因此存在未能发现问题或发现问题不及时甚至存在发现问题未能要求项目暂停或停止预算拨款，对项目的督促和整改落实工作比较松动。开展绩效评价和结果运用方面，由于碍于人情、熟人等心理影响，偏弱、偏软情况时有发生。这些情况说明预算绩效管理链条各环节配合不紧密、存在“松动”，不利于预算绩效管理有效实施。

（二）传统思想观念作祟，部门对绩效管理重视程度不够

长期以来注重投入和使用、轻视管理和绩效”的思想一直根深蒂固，业务部门的预算绩效理念尚未真正建立，存在畏难心理、思想上消极被动，缺乏积极性、主动性，各部门都把重点放在向财政部门要资金、要项目，对预算绩效管理工作略显消极懈怠。将“预算绩效管理”片面的理解为县财政部门开展检查、会计审核等，未将预算绩效管理压力传导至末级。特别是部门的主体责任意识不强，单位主要领导重视程度不够，大量工作依赖县财政部门去组织实施，影响了预算绩效管理的全面推进，势必导致预算绩效管理在效果上大打折扣。

（三）缺乏专业人才，开展预算绩效评价难度增大

目前预算绩效管理是一种前沿的管理模式，对专业度和技术方面要求都比较高，专业技术人才的配备和信息资源的拓展是重中之重。郯城县自开展预算绩效管理工作以来，开展了对绩效目标编报和绩效自评，在方法上得以创新，但是单位存在很过绩效目标填报方面的问题及县级财政部门对自身预算绩效管理不到位，对单位设立绩效目标较粗、项目支出预算说明不细致等情况，由于专业人员缺乏，未能发现或者即使发现了也未能精准加以指导，导致工作人员对绩效评价政策不能深入了解和吃透掌握。预算绩效管理工作要求专业性较高而财政部门缺少专业人才，造成过多的依靠社会中介力量，政府购买支出增加同时对中介提交的报告客观与否、质量高低不能精准判定，导致全面推进预算绩效管理工作离上级要求存在差距。

三、推进预算绩效管理的措施

（一）关口前移，步步为营，逐步拧紧预算绩效管理“松动”的链条

在新增预算项目和追加预算项目上运用科学合理的事前绩效评估手段，真正的实现关口前移，从根本上解决部分财政资金使用不规范、效果不明显问题。配强配足预算绩效管理工作职能业务科室人员力量和专业技能，对实施中重点项目和政策，及时进行跟踪监督;对发现的问题项目，提出整改意见并落实执行情况;对确定不能实施的项目，不讲情面坚决收回，避免资金在部门单位沉淀浪费，影响资金使用效益。强化责任意识，“职务即是责任”承担预算绩效管理相关科室及人员，要牢固树立履职尽责、守土有责的意识。

（一）关口前移，步步为营， 逐步拧紧预算绩效管理全过程链条

通过对新增预算项目和追加项目进行科学合理的事前绩效评估，真正的实现关口前移，从根本上解决部分财政资金使用不规范、效果不明显问题。配强配足预算绩效管理工作职能业务科室人员力量和专业技能，对实施的重点项目和政策，及时跟踪监督;对发现的问题项目，提出整改意见并落实执行情况;对确定不能实施的项目，不讲情面坚决收回，避免资金在部门单位沉淀浪费，影响资金使用效益。强化责任意识，“职务即是责任”承担预算绩效管理相关科室及人员，要牢固树立履职尽责、守土有责的意识，努力提高预算绩效管理水平。

（二）加大法律政策学习力度，纠正有偏差的财政预算绩效管理观念

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》就是顶层设计，做好政策学习和宣传是各级财政部门的一项重要任务。尤其是2020年10月1日实施的《中华人民共和国预算法实施条例》，首次以法律的形式明确实施预算绩效管理工作。《项目支出绩效评价管理办法》对项目绩效评价的主体、评价范围和评价体系进行了阐述，是开展绩效评价的指南。这些法律法规是实施预算绩效评价的政策依据。要从财政部门和实施部门两个层次，特别是实施部门层面提高思想认识和政治站位，正视财政预算绩效管理，转变传统思想。为此，要将预算绩效管理水平作为部门主要负责人重点成绩考核内容之一，通过正向激励机制，倒逼部门主要负责人转变绩效观念，从“要我讲绩效”到“我要将绩效”。从思想根源深处，将正确的绩效管理理念深入人心，特别是主要负责人方面，落实部门主体责任，为预算绩效管理全面推进扫除障碍。

（三）多维度构建绩效管理人员队伍体系

针对当前预算绩效管理队伍和从业人员技术不强的现状，要“双管齐下”。一方面，财政部门可以通过人事考试招聘或遴选相关或相近专业的业务骨干充实到预算绩效管理队伍当中，引导他们认真学习领会预算绩效管理原则和精神实质，尽快的发挥人才优势;另一方面，开展对部门管理者和具体经办人员的共同培训，提供最新的政策理论和业务指导，促进预算单位绩效管理意识和技能双提高。同时，加快建立县级绩效管理专家人才库，培养德才兼備的后备专业绩效管理人才，为绩效管理工作储备更多后备力量。此外，在开展重大项目或较陌生领域的预算绩效评价时，可以适当的引入专业的第三方机构独立开展绩效评价工作。

四、结语

基于此，预算绩效管理工作是当前预算管理面临的一项深刻变革，同时也迎来了新机遇、伴随着新挑战，特别是面临突如其来的疫情影响下财政收支矛盾增大，通过加强预算绩效管理，把有限的财政资金用在急需之处、刀刃上，发挥“四两拨千斤”引导作用，县级财政部门应该积极顺应国家预算绩效管理工作要求，通过加大法律法规政策学习，强化绩效管理理念，重视绩效管理人员队伍建设，将绩效管理关口前移，使预算绩效工作得到全面推进。

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（作者单位：山东省郯城县财政局）