隔离墙：欧洲难民法的屏障

姚虹聿

“瓶口、瓶颈和瓶底”

随着阿富汗“变天”，一些国家开始考虑阿富汗难民问题。土耳其总统埃尔多安宣布，为应对可能出现的阿富汗难民潮，土耳其正加紧在与伊朗接壤的阿勒省、哈卡里省、凡省和厄德尔省修建边境隔离墙，以防止阿富汗难民经伊朗进入土耳其。

目前建成的边境隔离墙的总长度为157千米，由3米高的混凝土墙和1米高的带刺铁丝网组成，墙上还加装了热成像仪和照明系统。此外，为了实时监控非法移民，土耳其政府还在东部边境分区段设置了瞭望塔和通信塔。

据英国《每日电讯报》报道，从亚洲涌向土耳其的难民，绝大多数并非以土耳其为目的地，而是想经土耳其进入欧洲。报道用了一个形象的比喻：土耳其只是瓶口，保加利亚和希腊是瓶颈，以此类推，西欧国家是瓶底。

既然不用担心过多的难民滞留，土耳其为什么要用边境隔离墙阻挡难民过境呢？这是因为欧洲国家早已建起隔离墙，以阻止难民从土耳其入境欧洲。

早在2012年，保加利亚军方就在该国靠近土耳其的边境地区修建了长达30千米的隔离墙，称之为“保加利亚墙”。

去年10月，希腊将其东北部与土耳其交界地区的隔离墙从10千米延长至36千米。4家希腊建筑公司负责该项目，总投资超过6300万欧元。今年4月，新建的隔离墙竣工。希腊当地警方表示，已经开始在边境地区试用大功率移动警报器，并在边境隔离墙旁分区段修建了监控站，以监控并防止难民越境。

希腊政府还在爱琴海水域设置了浮动屏障，用于阻挡难民从海上涌入。这道海上屏障长2.7千米，高于海平面50厘米，带有灯光装置，以便在夜间可见。

难民的辗转入欧路

据奥地利《标准报》报道，重重隔离墙极大地阻碍了亚洲难民进入欧洲的脚步，他们只能采取“迂回战术”，即辗转多国偷渡到西欧。该报记者谢尔盖曾于2015年潜入一个偷渡组织，挖掘偷渡活动的内幕。有不少中东地区难民从伊拉克逃往土耳其，再持伪造的西欧国家护照进入保加利亚的边境小城。这是第一步——进入欧洲。在到达西欧国家之前，他们还有很长的路要走。

这些难民分散开来，登上去塞尔维亚边境的卡车，每人需要支付1500欧元;从塞尔维亚到捷克或匈牙利，要支付1000欧元;从捷克或匈牙利到奥地利，要支付800欧元。幸运的话，他们就能进入德国，找份工作，开始新的生活，或者再去其他西欧国家。其中任何一个环节出了问题，他们就会被遣送回保加利亚。除了损失3300欧元以外，他们在保加利亚仍然没有合法身份，前途渺茫。

有一次，在从捷克开往奥地利的大巴上，谢尔盖亲眼看着一名伊拉克难民被遣返。那是夜行大巴，在奥地利边检站遇到警察抽查证件。

保加利亚军警巡视边境隔离墙

如果持有合法的身份证明，那么在欧洲旅行是畅通无阻的，过海关时很方便。奥地利边境检查站对入境的车辆实施抽查。偷渡客一旦被查到，就只能接受被遣返的命运。

虽然欧洲难民法规定对难民持开放接纳态度，但大多数欧盟国家没有这种意愿。于是，边境隔离墙成了“防止欧洲难民法遭遇挑战的屏障”。

车里灯光暗淡。谢尔盖扭头向后排看去——警察站在一名男子的座位前，跟他说着什么。尽管这个人穿着欧洲人的服饰，但看他的样子是中东地区的人。他显然没有合法证件。奥地利警察让这名男子下车。他起先默不作声，坐着不动——3000多欧元毕竟不是小数目，他不甘心。乘客们一直很安静，没有人说话。欧洲人似乎已经对这样的事情司空见惯。警察站在那里，与这名男子僵持了一会儿。接着，警察把右手按在腰间的枪套上，又低声说了些什么。男子这才起身，拿起他的双肩包下车——他放弃了。

尴尬的欧洲难民法

一边是高耸的边境隔离墙阻挡难民，另一边，欧洲国家已经开始讨论应对阿富汗难民问题。

8月18日，欧洲议会议长萨索利表示：“欧盟有责任接收阿富汗难民。”他呼吁各成员国就“平等分摊难民”达成一致。不过，就欧盟各成员国的表态来看，要达成一致并非易事。

巴黎国际关系研究所研究员马修·塔迪斯认为，欧盟成员国对接收难民的问题三缄其口，主要是因为各国未能就接纳和庇护难民的政策达成一致，难以协调难民接收行动。先前的难民危机带来的分歧还没有解决，没人愿意重新“点燃”争端。

接收难民在欧盟是十分敏感的话题。2015年共有约150万名难民涌入欧洲大陆。难民潮不仅使欧洲社会、经济、政治多方面遭受巨大冲击，也使得欧盟各国的反恐形势更趋复杂。

从目前的情况来看，大多数欧盟国家没有开放边境接收阿富汗难民的意愿，特别是欧盟的门户国家，如希腊和保加利亚。希腊移民与庇护部部长米塔拉希表示：“我们不会也不可能成为新难民试图进入欧盟的门户！”

据英国《独立报》报道，事实上，欧洲对于难民应该持开放接纳的态度，这是欧洲难民法框架决定的。

1990年6月5日，12个欧洲国家签署《在欧共体成员国内确定庇护申请审查责任国的公约》（《都柏林公约》），目的是推动欧洲区域难民法的统一，尤其是在难民问题上更好地进行责任分担。2003年，欧盟成员国签署《第三国国民在成员国提出庇护申请的审查责任国的确认标准和机制条例》（《都柏林条例》），实现了欧盟区域难民法的统一。该条例首次引入了“安全第三国”原则，该原则同“第一庇护国”原则一道，规定了欧盟成员国之间如何分担有关难民的责任，为一些国家移送难民提供依据。

既然有统一的难民法体系，为什么欧盟国家在应对难民的问题上会发生分歧呢？这是因为该难民法体系的缺陷在于，对“安全第三国”和“第一庇护国”概念的“灵活运用”。

根据欧洲难民法，“第一庇护国”的适用的条件是：他或她在那个国家已经被承认为难民，并且能够受到保护，不会被推回;难民有权获得关于他们申请国际保护许可的面谈机会;如果申请不被批准，那么难民有权获得有效救济。

在实际操作中，欧盟各国默认难民的“第一落脚国”即为“第一庇护国”。如此一来，最倒霉的就是意大利、希腊和保加利亚。意大利靠近北非，主要面对来自那里的难民。希腊和保加利亚则因为与土耳其接壤，成了接纳亚洲难民的前哨站。2016年，这几个国家大吐苦水，使得欧盟对难民法作出了修改：当难民人数明显过多时，欧盟将提前指派他们到“负担较轻”的国家。这项修改由德法两国主导，但遭到波兰、捷克、匈牙利乃至奥地利的强烈反对，难以有效实施。

至于“安全第三国”，其适用的条件是：该国对于申请者来说没有被迫害、被严重虐待或者被推回的危险，并且他们有可能申请居留许可;如果申请被批准，便有权受到日内瓦公约的保护;申请者与该国之间应有“个人联系”（如有亲属在该国）。事实上，欧盟在“安全第三国”的判定上存在很大程度的形式化。土耳其明显不满足“安全第三国”的条件，但欧盟认为“它满足”，以便将申请入欧的难民留在土耳其境内。

隔离墙“至关重要”

据英国《卫报》报道，为了避免“行之无效”的欧洲难民法遭遇挑战，最好的办法就是减少进入欧盟国家的难民的数量——边境隔离墙这道屏障的作用显得至关重要。

欧盟共拥有10万人的边防部队，充分利用这支力量，能够在很大程度上解决难民涌入的问题。越来越多的欧盟成员国意识到隔离墙的作用：可對难民严加管控，从源头上解决问题。要在广阔的疆域内调动为数众多的各国部队并不容易。为此，2016年，欧洲边防和海岸警卫队代表处（Frontex）成立，如今已拥有800多名职员和来自欧盟成员国的近2000名边防军警。这些人的主要工作是坚守欧盟边境，并组织遣返难民。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com