城市数字化转型与国际大都市治理

汪玉凯

【关键词】数字化转型 国际大都市 数字治理 智慧城市

2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调，“着力提升城市能级和核心竞争力，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平”。此后，有關国际大都市治理的话题日益引起各方面的关注。那么，究竟什么是国际大都市？国际大都市现代化发展中遇到的突出问题是什么？在城市数字化转型中如何通过提高数据能力，促进国际大都市的有效治理？这些问题都需要我们进行深入分析和探讨。

国际大都市治理的多维视角

分析国际大都市治理的多维视角，首先遇到的一个问题就是，如何定义国际大都市？按照中外一些学者的观点，所谓国际大都市，是指具有超群的政治、经济、科技实力，并且和世界有着广泛经济、政治、科技、文化交流关系，具有全球性影响力的世界一流城市。可见，国际大都市可以称得上是城市化进程中的一顶皇冠，是一座伟大城市的顶级搭配。对于国际大都市应该具备什么样的条件和资格，美国学者米尔顿·弗里德曼给出了七项标准，即主要的金融中心、跨国公司总部所在地、国际性机构的集中地、第三产业高度增长、主要先进制造业中心、国际交通的重要枢纽、城市人口达到一定标准等。这七个条件在一定意义上对国际大都市的基本形体作出了比较具体的描绘，也可以看作是其质的规定性，其中每一条都有丰富的内涵和很高的要求。

从全球来看，目前国际社会比较公认的国际大都市至少有五个：纽约、伦敦、巴黎、东京、香港，这是2018年的评价结果。2020年11月18日，国际管理咨询公司科尔尼管理咨询公司（A.T. Kearney）发布《2020全球城市指数报告》（GCI），基于商业活动、人力资本、信息交流、文化体验、政治事务等五个维度对世界城市的综合实力进行排名，其中前10名分别为：纽约、伦敦、巴黎、东京、北京、香港、洛杉矶、芝加哥、新加坡、华盛顿特区。[1]这也从另一个侧面反映出全球国际大都市的整体状况。

从我国的具体情况看，国务院发布的《全国主体功能区规划》对一些重要城市都有明确的目标定位，如北京定位：世界城市，政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心;上海定位：国际经济、金融、贸易、航运中心和国际大都市;深圳定位：发挥经济特区的示范带动作用，建设国家创新型城市和国际化城市。在国家发展规划中，上海、重庆、广州都明确提出建设国际大都市的目标。值得注意的是，《2020全球城市指数报告》（GCI）共有151个城市入选，我国占据27席。其中上海、广州、深圳等一线城市以及南京、杭州、成都、重庆等新一线城市排名都有所上升，如上海排名12，广州63，深圳82。[2]

上述排名反映了目前国际社会比较认可的综合国际大都市视角，此外，人口规模也是一个重要的观察角度。联合国2019年统计数据显示，全球有33个城市人口超过1000万规模;全球55%的人口居住在城市，2030年全球60%的人口将居住在城市。超过1000万人口的城市从2014年的28个增加到2019年的33个，是1990年的三倍多。在超过1000万人口的城市中，亚洲最多，共19个：东京都市圈、大阪都市圈、曼谷、雅加达，马尼拉、欽奈、班加罗尔、加尔各答、孟买、德里、卡拉奇、拉合尔、达卡以及中国的上海、北京、天津、广州、深圳、重庆。美洲8个：纽约、墨西哥城、洛杉矶地区、利马、波哥大、里约热内卢、布宜诺斯艾利斯、圣保罗。欧洲3个：巴黎、莫斯科、伊斯坦布尔。非洲3个：开罗、拉各斯、金萨沙。

从人口规模看，超过千万人口的城市，其实多数都不是真正的国际大都市。根据第七次全国人口普查结果，2020年中国常住人口达到1000万人口的城市共18个，包括重庆、上海、北京、成都、广州、深圳、天津、西安、苏州、郑州、武汉、杭州、临沂、石家庄、东莞、青岛、长沙和哈尔滨;超过500万常住人口的城市达91个。[3]

除了综合实力和人口规模外，观察国际大都市的第三个视角是城市治理。城市治理的重要性不言而喻，特别是对超级国际大都市而言更是如此。一个体量巨大、经济社会发达的超级大都市，如果缺乏有效的治理，是完全不可能有效运转的。不同国家的治理体制和制度对国际大都市治理的影响是十分显著的。因为不同国家的政治制度、管理体制在很大程度上决定着一个国家城市治理的基本样式或者形态，尽管在基本的治理逻辑和目标方面存在许多共同点，但其管理手段、实现路径无疑要受到一定制度、法律等的严格约束。从这个意义上说，国际大都市治理的比较和分析需要基于特定的前提和条件。

一般而言，关于国际大都市的治理，在四个维度是能够找到共识的，即经济发展、城市管理、社会治理、公共服务。在一定意义上，这四个维度反映着一个城市的治理水平。第一，经济发展是任何一个国际大都市都必须面对的问题，尽管不同类型的国家大都市对其发展和定位会有所侧重，但是经济发展永远是其需要认真对待的关键性问题，也是衡量城市治理水平最重要的指标之一。第二，从城市管理来看，健全的治理架构以及适合自身发展的治理模式，对一个城市治理的结果会产生深刻影响，因此，当代国际大都市都把提升城市治理水平和能力作为重要的目标，不断进行优化和完善。第三，社会治理是衡量一个城市治理水平的直接体现，良好的社会秩序和环境对国际大都市的健康发展无疑具有重要意义。第四，公共服务是市民幸福感、获得感的重要来源，也是考量市民主体地位、城市政府公共服务能力的重要指标和参数。毕竟，不管生活在何种政治制度下的市民，都离不开医疗、教育、养老、社保、就业、住房等最基本的民生问题。从某种意义上说，对市民普遍关注的民生问题解决的程度、能力、水准，直接反映着政民关系的基本走向。从《2020全球城市指数报告》中全球城市综合实力排名次序可以发现，凡是在城市管理、社会治理，特别是公共服务方面做得好的城市，大多都排名靠前，也获得了国际社会的普遍认同。

城市数字化转型的发展趋势

在思考当代国际大都市治理这一重大问题时，必须要与数字时代的城市数字化转型相联系。因为科学化、精细化、智能化几乎是绝大多数国际大都市普遍追求的目标。而对一座具体城市而言，虽同样处于数字化转型之中，但其差异性也显而易见。不过从总体趋势上看，有三个问题不管对于哪一类型的国际大都市都是至关重要的：一是城市数字化转型中，现代化的大趋势和目标究竟是什么;二是城市治理应该秉持什么样的价值导向;三是未来实现城市治理现代化的路径在哪里。这几个问题对城市数字化转型的方向目标会有很大的影响。

从趋势和目标来看，城市治理现代化要实现科学化、精细化、智能化的目标。这一目标高度浓缩了当下中国城市治理大的趋势。在这个大趋势下，城市治理现代化必须坚持四个细化目标。一是要促進城市高质量发展。也就是说，不管哪一类城市，如特大城市、大城市、中等城市、小城市，首先要有高质量发展的清晰思路。二是保障城市高水平的运转，这是城市生存发展的重要前提。三是提供高质量的公共产品，对地方政府而言，要始终把提供医疗、教育、养老、社保、就业、保障性住房、公共安全等高质量的公共产品放在最重要的地位。四是不断解决城市发展运转中的难点和痛点，从我国城市发展的实际状况看，不管是综合性城市，还是资源型城市、旅游型城市，都会在发展中遇到很多的难点和痛点。因此，提高城市治理的针对性，围绕要解决的难点和痛点深化城市治理，就成为城市数字化转型必须遵循的方向和目标。

从城市治理现代化过程中应该遵循的价值来看，至少有三种价值导向不能缺位。一是人本性。我们一再强调中国共产党要以人民为中心，人民是我们党的执政基础，也是我们必须遵循的基本施政理念。对一座城市而言，要坚持以市民为中心，一切围绕市民来运转;要提高老百姓的五种感受，即便捷感、安全感、获得感、公正感、幸福感。二是公共性。对地方政府来说，政策制定和施行的所有举措都要围绕“公共”两个字展开，比如行使公共权力、代表公共利益、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任。在这六个方面，都有“公共”两个字，如果不是公共事务，就可能属于私人领域，也就不属于政府的责任范围了。从这个意义上说，政府的作为是有边界的。三是协同性。城市治理中，政府主体不能单打独斗，必须秉承政府、市场、社会、公众共治的价值理念，坚持多元参与和共建共享的原则，这样才能在数字化时代真正实现协同治理。

从城市数字化转型的实践看，智慧城市成为城市现代化的一个新路径。智慧城市是中国乃至全球治理现代化的一个重要路径。1992年，新加坡首次提出了“智慧岛”计划，并发起了智慧城市的运动，旨在推动信息技术在城市能耗、交通拥堵以及环境污染等方面的应用，这是最早的“智慧城市”概念。2008年，美国IBM公司首次提出“智慧地球”（Smart Planet），并在其后首度发布智慧城市的研究报告。如今，全球智慧城市建设方兴未艾。2012年，住房和城乡建设部印发《国家智慧城市试点暂行管理办法》，确定并启动了90个智慧城市的示点示范;2013年10月，住建部公布第二批103个试点智慧城市。放眼全球，目前智慧城市发展势头强劲，其中一半都在中国。可以预见，智慧城市将是城市数字化转型、走向治理现代化的一个非常重要的途径。

大都市发展中暴露出的主要问题

不管是城市数字化转型还是智慧城市建设，都在城市发展建设中遇到诸多问题。对中国这样一个后来居上的转型国家来说更是如此。在过去的几十年间，中国城镇化速度非常之快，遇到的问题也非常突出。因此，瞄准城市治理现代化创新发展中的问题，就成为城市数字化转型中必须高度重视的问题。

第一，城镇化的快速发展为数字治理提出了多方面需求。快速城镇化是一把双刃剑，一方面，中国用40多年的时间走完了发达国家100多年的城镇化道路;另一方面，这样的一种快速发展给城市治理带来的问题也是前所未有的。改革开放初期，中国城市化率只有17.8%，2020年超过60%，城市人口超过8.5亿。应该说中国已经整体进入到了城市社会。但在8.5亿城市常住人口中，约有1.6～1.7亿人是不具有城市市民身份的外来人口，尤其在北上广深这四个一线城市，集聚了数千万外来人口。

第二，城镇化过程中的贫富差距问题不容忽视。本来，城镇化的过程应该通过大中城市来带动乡村发展，走城乡一体化发展道路，但实际上我们似乎走了一条大城市化的道路。大量的资金、人才、资源都源源不断地向大城市集中，城乡差距不但没有缩小，反而在城市化进程中被扩大了，这必然会带来一系列新的问题。

第三，快速的城镇化，使社会结构从二元演变成三元。当前中国社会在传统的农村人口和城市人口之外，还有约2.8亿的农民工群体。李克强总理在2021年3月11日十三届全国人大四次会议举行的记者会上表示，要为两亿七八千万农民工提供打工的机会，通过经济稳定恢复增长，带动更多的就业岗位，而更多的就业岗位会推动经济稳中向好。

第四，快速城镇化给城市治理带来巨大挑战。我国快速城镇化给社会转型带来了不可估量的风险，城镇化持续健康发展面临诸多不确定性因素，如“城市病”、资源透支、环境恶化、交通拥堵、未富先老等多方面问题。

第五，从政府服务和城市治理本身来看，也暴露出一些短板。如民生问题突出，民众对医疗、教育、养老、社保、住房等方面的诉求上升，政府的公共服务能力有待提升;社会监管能力相对薄弱，安全隐患增加;城市治理的管理体制、管理机制还存在明显不足，等等。

第六，智慧城市建设各地差异较大，暴露出一些突出问题。智慧城市是近年来提升城市治理能力和水平重点推进的战略举措。在智慧城市建设过程中，各地发展也很不平衡。有不少城市做得很不错，成效明显;也有一些城市虽付出很大的代价，但产出并不尽如人意，比如有的城市投入巨资构建信息化系统，但是数据资源共享难、业务协同难、互联互通难等问题并没有解决好。

此外，重复建设、资金浪费的问题也比较突出。例如数据中心，当前许多地级市和区县，都在大规模建设数据中心项目。资料显示，目前我国市县数据中心的上架率不到15%，省级以上数据中心的上架率也只有20%。未来，应该以省为中心统一规划、统一建设，防止数据中心“遍地开花”造成的资金和能源浪费。

增强数据治理能力是提升国际大都市治理水平的关键

智慧城市是城市治理现代化的一个重要的途径。在城市数字化转型中，如果能把数据治理做好了，就等于抓住了城市治理的“牛鼻子”。因此，补上城市数据治理这个短板尤为重要。

数据治理在城市创新发展中的意义重大。那么究竟何为数据治理呢？简单说，数据治理是指组织对数据事务所采取的行动，其核心是组织中与数据事务相关的决策权以及相关职责的分配。数据治理的概念是非常宽泛的，涉及数据主权、数据责任、数据标准、数据安全等。从技术层面看，数据治理涉及数据采集、数据归集、数据开发利用、数据保存等;从数据结构看，数据治理涵盖宏观、中观、微观三个层面。宏观层面，主要包括数据治理的原则、制度和机制（如决策、激励、约束机制等）、制定战略方针、建立组织架构、明确职责分工等;中观层面，包括规章、权利、组织结构、个人责任以及信息系统等;微观层面，包括具体的程序、规范、工具及其场景化、针对性等特征。

从上面的分析可以看到，在智慧城市建设和城市数字创新发展中，数据治理无疑是非常关键的。当前，其在宏观、中观和微观层面上都存在很多问题，需要我们加以认真思考和解决。

另外，从服务架构来看，城市数据治理既包括治，也包括理。从治的方面看，围绕数据全生命周期设计数据治理平台非常重要，具体包括数据采集系统、数据服务系统等。从理的方面看，就是围绕数据治理进行的规划设计、制度规范、数据标准、数据智力开发等开展的一系列工作。

由此观之，在城市治理创新发展和城市现代化中，数据治理的意义至少表现在三个方面。首先，提升公共数据治理能力，是实现城市治理现代化的重要路径。数据治理是城市治理精准化的基础，如果没有数据作为基础，精准化治理就是一句空话。应按照智能化、科学化、精准化的方向，推动形成共建共治共享的数据治理格局。其次，加强公共数据治理可以极大地整合公共数据资源，提高公共数据的共享水平。最后，加强公共数据治理，可以更好地造福社会，体现以人民为中心的城市治理理念。

当前，从城市数据治理的实际状况看，以下几方面问题还是比较突出的。从“三难”（互联互通难、数据资源共享难、业务协同难）到“三通”（网络通、数据通、业务通）再到“三跨”（跨层级、跨部门、跨地区），数据治理成为制约当前智慧城市建设和城市数字创新发展的主要瓶颈。近年来，通过全国政务一体化平台和全国政务大数据中心的构建，网络通、数据通、业务通已经初步实现，但要实现跨部门、跨层级、跨区域的一体化政务服务并不容易。特别是在今年的政府工作报告中，提出了“实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。企业和群众经常办理的事项，今年要基本实现‘跨省通办”。如果没有强大的数据治理能力，这个目标就很难实现。与此同时，公共数据治理在某些方面也出现了新的“三低”现象，即公共数据治理的整合度低、资源共享度低、开放度低，在很大程度上制约了公共数据治理的发展和提升，应该引起我们的重视。

公共数据治理的难度主要不在于技术问题，而是权力的问题，与部门权利、部门壁垒有很大关系。针对这些问题，应从如下几个方面提升城市数据治理能力。

首先，加强城市数字化转型中公共数据基础设施的统筹和整合，防止重复建设。基础设施一定要统筹推进，不能各自为政，关键是要改变观念和思路。提高数据治理能力绝不意味着在各地大规模建设数据中心，而是要统筹规划，通过提高数据治理能力，消除体制内部的壁垒和障碍，打造政府、市场、社会协作大平台，提供便民利民大通道。

其次，深化改革，加大公共数据资源的整合力度，提高共享度。这个整合不仅仅是对公共数据资源的整合，还应该包括事业单位、公共企业等主体数据资源的整合，因为包括医疗、教育，社保、养老、就业等在内的许多公共服务都是由事业单位和公共企业提供的。因此，要进一步加强政府、事业单位、公共企業等主体在城市治理中的数据有效利用和共享，从整体上提升城市的数据治理能力。

最后，要制定严格的制度规范，保障公共数据的开放。这里所说的数据开放，既包括政务信息的定期公开;也包括政府为了业务协同在政府部门之间进行的数据开放，这是数据共享的基础;还包括政府公共数据定期向社会的公开和发布，即引导相关IT企业、互联网企业对数据进行加工处理，产生新的价值，进一步用数据造福社会，为公众服务。在这三个开放的维度上，每一个方面我们都有很多事情要做，特别是政府数据向社会的开放，尽管目前来看困难重重，但是这一步必须要迈出。当然，政府数据向社会开放不一定都是无偿的，有些数据是可以通过市场化手段实现交易的。在推动数据开放方面，有四个关系需要认真协调处理：一是公共安全和公共数据开放的关系。二是政府部门在横向和纵向两个维度开放共享公共数据资源的关系，其中横向指各部委之间、省级各部门之间的关系，纵向指中央、省、市、区县之间的关系。三是处理好公共数据开放和保护个人隐私之间的关系。在这次新冠肺炎疫情期间，我国抗疫实践之所以能为世界应对公共卫生危机和经济衰退提供有益借鉴，一个重要原因就是大数据追踪等数字化手段发挥了重要作用。当然，这是在特殊情况下的“非常之举”，未来要严格按照法律规定保护个人数据，这对数据治理能力也是一个很大的考验。四是要在实践中探索将部分公共数据资源通过市场交易的方式进行开放，实现双赢，这应该是未来的大趋势。当然，公共数据资源的交易需要相关制度和机制的支撑和规范。城市数据治理对于提高城市治理现代化非常重要，特别是对于建设具有世界影响力的国际大都市更为关键和紧迫，且中间还有很长的路要走。只有不懈地探索和努力，才能达到一个新的境界。