德国空间规划实施管理及对我国的启示

王进 丁震

安徽省土地勘测规划院 安徽合肥 230601

1 德国空间规划简述

1.1 德国规划体系

德国空间规划可分为联邦、州、行政区和市镇4个层级规划，主要由城市、交通、土地利用和环境等专业领域的规划构成，对主要靠市场调节的领域，政府一般不编制规划。各级规划在编制过程中，都是以上级规划为指导，相互衔接和支撑，构成具有连续性和一致性的体系[1]。不同层面的空间规划既包含对区域空间整体发展的战略规划，也根据特定空间发展的目标和侧重在制定下一级规划时进行统筹。

1.2 德国空间规划编制的特点

（1）强化部门及区域合作。德国空间规划高度重视合作的理念，部门和区域之间对产业、交通、生态环保等内容进行讨论，共同研究区域空间发展的策略，确定区域规划的目标。

（2）注重专家咨询。德国空间规划非常注重专家咨询。《空间规划法》规定在负责空间规划的联邦主管部门设立咨询委员会。其任务是对涉及空间规划的原则问提供咨询。

（3）强调公众参与。德国规划从制定到实施始终贯彻公众参与的理念，并在相关法律中予以明确规定，最大程度地体现了民意，使规划实现了对大多数人利益的保护。

（4）规划基础扎实。德国空间规划非常注重科学性和专业性。任何规划的制定都是一项极为严谨的工作，就像法庭上提供证据一样，必须以专家意见和实证资料为基础。

2 德国空间规划实施管理

2.1 空间规划的审批

德国空间规划在审批前，先要经过充分的协调。协调有上下级之间的协调，如联邦政府和各州之间的协调；还有同级之间的协调，如州与州之间、地区与地区之间的协调。

联邦规划经议会同意后由内阁批准。州规划草案批准前，需征求联邦政府意见，但联邦政府没有批准权或否决权，州的规划一旦通过，联邦政府也须遵守。

2.2 空间规划实施管理的特点

德国空间规划由州与地区的规划机构负责实施。①完善的规划体系。在德国，空间规划层次合理清晰，各种规划相互衔接。空间规划是从战略视野看待发展问题，而专业规划更多的是从技术角度看问题，是空间规划落实实施的重要工具和手段。②合理的权责分配。德国的空间规划建立了权责合理分配的机制，有效地避免了“一刀切”和“执行难”的问题[2]。按照《基本法》规定，联邦对于空间规划有框架立法权。③手段多样化。法律方面，德国制定了《空间规划法》和《建设法典》，并以此为基础，制定了一整套完整的空间规划法律体系，构成了空间规划实施的法律保障。经济方面，主要是以资金为杠杆，通过投资、拨款、补贴或减免税款等方式，引导企业或个体按照空间规划的要求开展相关建设，从而促使规划目标的实现。行政方面，通过土地管理、行政审查来限制或支持企业的建设和发展。④强调部门及区域合作。与规划编制一样，规划的实施同样注重部门及区域之间的合作。联邦和州政府每年提供经费补助、支持项目来支持部门和区域间合作，通过政策倾斜来鼓励市镇的合作。

3 德国空间规划实施的经验

3.1 科学编制是前提

首先，德国空间规划的编制是经过充分的研究论证，以严谨和详实的数据和方法作为支撑的，与我国很多地方注重体现领导意志是不同的。其次德国空间规划的编制需要经过充分的协调和公众参与。正是通过这样的充分沟通协调，使得相互之间的冲突得以最大程度的消除，为规划顺利实施提供了保障。

3.2 完善的法律体系是基础

德国以《空间规划法》和《建设法典》为基础，各级政府制定了一系列法律法规，形成了较为完善的规划法律体系，这些法律法规为规划的编制和实施管理提供了基本的法律保障。完善的法律法规体系对德国的空间利用和用途管制做出了明确、系统的规定。对于空间规划实施过程中存在的矛盾，相应有着完善的协调机制。政府、所有人或组织都要遵守这些法律法规，否则就会受到起诉。

3.3 复杂的修改程序增强了规划严肃性

德国的空间规划如需修改，程序十分规范和严格。提出规划修改者，首先需制定计划，并阐明规划修改的内容、原因及效益，其次要经过有关部门的审查和测评，还要广泛征求公众意见，同时要承担规划修改的费用，因此在德国，如要修改一项规划，需要耗费大量的时间、精力和财力。因此一般规划经审批后，很少会提出修改。

4 对我国国土空间规划实施的启示

4.1 增强规划编制的科学性

国土空间规划要尊重科学，遵循规律，要以大量详实的分析和论证作为规划编制的基础，切实提高规划编制的科学性。要增强规划的协调和公众参与，规划要充分征求相关部门、社会团体和广大群众的意见，兼顾各方的合理需求。要制定科学的规划编制审批程序，杜绝行政领导个人意志过多干涉规划的编制和实施。

4.2 完善规划相关法律法规体系

我国国土空间规划编制处于起步阶段，相关法律法规体系尚不够完善。首先需制定国土空间规划的相关法律法规，作为国土空间规划编制和实施管理的纲领。其次要针对省、市、县、乡等不同层级和国土空间开发、保护、整治等不同角度制定相应的法律法规，明确各级政府的权力和责任，国土空间开发、保护和整治等活动的重点和方向。再次对规划编制、审批、管理、修改等程序等制定更加科学和严格的规定，确保规划编制和实施的合理性。

4.3 明确分工加强合作

在完善的规划体系的基础上，要进一步明确各级政府及各个部门的权力和责任，并加以强化。同时要制定相应的政策，鼓励或迫使各个部门和各地区之间在规划编制和实施阶段加强合作，共同推进国土空间规划的顺利实施。

4.4 切实维护规划的严肃性

规划编制要科学合理，规划一旦批准实施，就要大力维护规划的严肃性。要严格限制规划调整和修改的程序，加大规划修改的限制性因素，增强规划修改的时间、精力和财力成本。要充分发扬民主，积极鼓励各种团体、社会机构以及广大群众参与到规划实施管理和监督过程中，切实维护规划的严肃性。

5 结语

空间规划体系必须认真贯彻落实中共中央国务院关于国土空间规划的相关政策。编制国土空间规划必须体现党中央区域发展的重大策略，体现全国重大生态系统修复功能，体现全国水资源平衡发展的持续性。要明确生态保护的重要性，编制应体现环保先行，对永久基本农田、自然保护地等要应保尽保。