我国法律援助制度的发展与探索

李婷婷

（广东省深圳市法律援助处，广东 深圳 518000）

自司法部1994年开展法律援助试点工作，我国的法律援助经历了27年的发展[1]。期间，从1999年《关于开展法律援助工作的通知》到2003年9月1日起施行的国务院令《法律援助条例》，虽然有立法与相关制度的支撑，但法律援助的整体发展并不理想。

一、我国法律援助的现状

（一）我国的法律援助制度自1994年试点以来一直在进行着自我探索和发展[2]。建立了从部级到省级、地市级、县区级四级法律援助机构，但存在的问题是结构层次设置不合理，[3]职责分工不明确。1．从横向看，各省援助机构都是独立的个体，没有统一的业务系统，没有一致的行业标准，人员流动性大，全国法援是一盘散沙。2．从纵向看，整个组织结构依附于司法机关存在，人事和经费管理在各级司法行政机关，四级法律援助机构从上到下只有业务指导关系，各层之间断层，严重阻碍了法律援助事业的独立与发展。

（二）依据的规范性法律文件包括联合国《公民权利和政治权利国际公约》；国务院《法律援助条例》；各省市制定的条例如《广东省法律援助条例》《上海市法律援助条例》《浙江省法律援助条例》；市级的如《广州市法律援助实施办法》《深圳市法律援助条例》；加上在申诉、刑事案件法律帮助、刑事案件全覆盖等方面的规范性文件，组成了法律援助法律法规系统。从整体来看，立法的层次较低，且立法的对象与范围杂乱无章，阻碍了法律援助制度的健康有序发展。

（三）从经费来看，主要来源都在政府财政，只有不到2%的经费来源于福利彩票、社会及行业捐助。政府经费作为单一来源，经费使用要受到限制，最大的问题就是经费的有限性及使用的机械性。很多地方引入了基金会来对政府经费进行补充和增益，江苏、浙江、上海就是典型代表。上海的法律援助机构在经费使用上有相对独立性，可以对个案支付特殊补贴；浙江法律援助基金会，过去5年里对疑难及其他案件的补贴达到了案均5000元，超过正常补贴标准的一倍以上。这些补贴方式在很大程度上鼓励了当地律师办理法律援助案件的积极性，使法律援助案件的办理的质量也有了较大的提升。

（四）从标准来看，各地法律援助的地方性差异明显。三十多个省区市法律援助机构因立法的缺失或实际工作的需要，制定了不同的条例或实施办法。例如：广州市在刑事法律援助案件上，对所有的刑事案件免于审查经济条件，浙江省则认为所有的在押人员都可以认定没有收入，深圳市对所有没有辩护律师的被告人指定法律援助律师辩护；在民事援助案件上，各省的标准也各不相同，广州市以收入低于本市企业职工现行月最低工资标准可以认定经济困难，上海是以本市最低生活保障为标准，深圳是以上一年度职工人均可支配收入作为衡量标准。但这些条例和实施办法都没有超出现有的立法范围，仅在对象和范围方面作出了不同的规定，在组织机构、人员编制、经费使用、法律责任等部分并没有作出实质性、突破性的规定。

二、国外法律援助的借鉴

现代的大多数西方国家认为法律援助是一种政府的财政责任，他们在长期的实践中积累了丰富的经验，确立了稳定的经费保障，建立健全法律援助机构，规范了法律援助的实施，为贫弱者提供进入司法平等保护的机会。[4]

从英国、美国、荷兰、芬兰等国家的法律援助制度中可以看到两个基本的事实，一是公设律师制度是最有效率的法律援助模式；二是法律援助经费除政府资金外还是要采用费用分担等制度来保障稳定的经费来源。[5]

三、我国法律援助制度的尝试

（一）公设律师制度。这种制度主要参考美国的公设律师制度。在以市场化标准支付律师费用的环境里，公设律师制度以花费少、效率高一骑绝尘，遥遥领先于其他经费使用制度。但在中国，因为机构、人员的性质未定，且法律援助购买服务经费远低于国外，这项制度的主要优越性并不能体现，但从深圳早期的公设律师项目来看，完成质量比社会律师要高。

（二）辅助性法律援助制度是深圳2008年市级人大立法确立的制度。规定的是对收入高于经济困难标准低于普遍标准的确有困难群众的特殊援助计划。在规定事项范围内，如果申请人家庭经济状况满足条件，争议标的高于其3万元，且申请事项为七种事项之一，就可以缴纳600元的受理费用与机构签订协议并获得援助，事后支付机构所得收益的8%。从制度上看，这是一项非常优越的突破，但事实上，从立法至今，受理的辅助性法律援助只有一宗。这与我们的国情、社会诚信制度有相当的关系。当你只需开具经济困难的一纸证明就可以免除所有费用的时候，又有谁还愿意另行支付其他费用来获得法律援助呢？而没有建立一个完善的追缴制度和惩罚机制，申请人就算申请了辅助性法律援助计划，但不遵守协议支付受益款项也不会得到相应的惩罚，这种情况下辅助性法律援助根本无法继续进行。

（三）送费评定制度，主要参考我国香港的送费评定制度。我国法律援助机构对所有正常办结的法律援助案件按统一标准进行结算，这就导致了法律援助案件质量良莠不齐。为解决这个问题，2019年司法部出台了法律援助案件办理相关规定，但要从根本上解决案件办理的质量问题，还是要和经费挂钩。

我国香港的送费评定是指法律援助指定律师在办理法律援助案件后将整个案件的办理工作所产生的流程时间及相关费用的材料提交给我国香港法律援助署进行审核，我国香港法律援助署根据案件办理的情况综合评定费用的一种制度。这种制度的优点是可以进行个案评定，对律师的工作能够有一个全面的评价，但缺点是需要的人力物力较高，不适合案件量较大经费较少的地区。我国目前采用类似制度的是江苏、浙江等省。从2013年，江苏、浙江两省就开始尝试了类似送费评定的分级补贴制度，由基金会对办理优秀的案件及重大疑难案件给予资助。

（四）基金会制度。中国法律援助基金会是全国性公募基金会，根据不同地区和人群的需要，设立了14个专项基金来资助各类法律援助案件。作为对国家财政的补充，全国性的基金组织，主要是在全国范围内进行统筹安排，例如“1+1”志愿者行动、援藏律师服务团，是将律师资源调整到中西部、藏区贫困县；还有用在宣传方面的“高铭暄优秀法律援助案例奖”和专项宣传基金项目，用于补充财政不足的法律援助宣传活动。

各地区的基金会援助对象更加日常化，其他各省市的地区法律援助基金会的主要支持对象就是法律援助案件。

从公设律师制度、送费评定制度，到基金会制度、辅助性法律援助制度，我们看到的这些都是在经费上的制度创新与突破，但是在系统和体制上没有突破；在对象范围上也没有创新性的突破。辅助性法律援助制度提出对申请人的申请进行审查，在符合条件的基础上设置了有胜诉和执行可能的限制性条款，但对于胜诉和可执行案件的认定及因此不予受理的案件申诉等没有配套规定，因此不具备实际操作性。但这是第一次在国内的援助条例出现的对范围对象进行的非经济原因的限定。

从现状来看，国内法律援助面临的主要问题一是经费来源单一，没有可持续性收入来源；二是没有可供具体执行的立法；三是没有独立的机构和独立的财权；四是对法律援助的对象和范围没有进行限制。对于问题一，现在国内进行的基金会制度和其他捐款制度可以作为法律援助经费的补充，但要形成持续稳定的收入来源还是要考虑诉讼费用分担的机制，由受援人从每个月的可支配收入中按一定比例向机构支付律师费来维持运作。对于问题二，现在进行的《法律援助法》立法能解决一些问题，但关键还是要进行制度创新，根据我国的实际情况来参考国外做法进行调整改革。关于问题三，建立独立的系统体系要靠实践来进行探索，但最终要落脚在立法上。问题四，根据国外法律援助机构的做法，对法律援助案件的评估还有一项是否必要性的评估，如果某项事务对于申请人无关紧要，则不会向其提供法律援助。

我国已经进入了法律援助理论探索百花齐放的时代，所有的理论与探索都要靠实践来检验可行性，未来将还有更多的探索能够指引我国法律援助健康有序地向前发展。