赔偿磋商与诉讼衔接的关键问题研究——以生态环境损害为例

陈 晨 吴 伟 王小祥 闫懂懂

（江苏环保产业技术研究院股份公司，江苏 南京 210000）

为了切实保护生态环境，避免生态环境遭受不明破坏，我国构建生态环境损害赔偿制度，并从立法角度出台《环境保护法》对生态环境形成司法保障。生态环境损害赔偿制度当中论述的内容对现有的《侵权责任法》中部分条款予以补充，规范生态环境损害行为人需要承担的赔偿责任，避免政府为企业污染行为买单。

一、生态环境损害赔偿磋商性质分析

行为人对生态环境造成损害，赔偿磋商所具备的法律性质决定诉讼衔接流畅性。很多学者就生态环境损害赔偿磋商的性质进行论述，总结学者观点，主要从两个方面论述磋商的法律性质，分别为民事磋商和行政磋商。民事磋商观点中认为除了现在已经形成的环境民事诉讼中提供的磋商途径外，《试点方案》中也提出磋商途径，认为磋商是达成生态环境损害救济责任关系的主要途径，该种磋商属于民事性质的磋商，虽然在过程中政府人员依然参与其中，但当事人本身不具备行政法律关系［1］。磋商过程中，赔偿权利人能够改变原本单一性的维护生态环境方式，而是和赔偿义务人之间通过磋商达成协议，寻求生态环境修复或赔偿新途径。在该观点中还认为《试点方案》的建立让我国在生态环境方面的管理方式更加丰富，避免单纯采用行政手段或者是公益诉讼手段进行环境保护的不足，促使环境管理效率快速提升。行政磋商观点则表示，赔偿权利人所在地的政府和赔偿义务人之间就生态环境损害问题展开磋商，其主要讨论环境修复以及具体的赔偿事宜，该种磋商行为属于行政磋商。主要的协议内容讨论了环境损害程度、生态修复时间、期限等内容，行政性质的磋商具备较强约束力［2］。但是，该种磋商方式可以让赔偿权利人在生态环境还没有遭受破坏的情况下，向人民法院提交申请，促使培养义务人在有破坏生态环境的意图情况下承担相应责任。当然，该过程中赔偿义务人也同样可以提起诉讼。

二、生态环境损害赔偿民事磋商法律关系分析

（一）生态环境损害赔偿民事磋商主体

生态环境损害赔偿民事磋商过程中的主体包含了赔偿权利人和赔偿义务人，其中赔偿权利人主要是指在行政区域范围内获得国务院授权的具备生态环境损害赔偿求请求权资格的地方省级人民政府。如同前文所论述的内容，我国在诸多法律条款中都规定了国土范围内的自然资源均属于国家所有，因此，国务院则代表国家对自然资源行使所有权。如果森林、草原、水流以及山岭等自然环境受到污染或者破坏，则可以在法理角度由国务院代表国家申请生态环境损害赔偿。《试点方案》当中已经规范了赔偿权利人的范围，也就是说，地方省级政府在受到国务院授权以后，可以在自身行政区范围内行使对应的赔偿权利人责任，并且请求环境损害赔偿义务人赔偿环境损害。《试点方案》的具体实践过程中，贵州省、吉林省、湖南省、云南省等省份均遵从方案设置生态环境损害赔偿机构，其注重生态环境损害赔偿协调工作［3］。赔偿义务人在《试点方案》当中也有确切规定，认为企业或个人在违反法律规定情况下对环境造成污染或破坏，则可以被称为赔偿义务人。诸如《环境保护法》《侵权责任法》等法律当中均明确赔偿义务人需要承担的赔偿义务内容。而在《试点方案》中更是对赔偿义务人进行细致解释。第一，个人或企业因违反法律规定造成环境突发事件产生，对生态环境造成损伤。第二，企业或个人对国家或省级主体生态功能区域造成污染或破坏。

（二）生态环境损害赔偿民事磋商客体

生态环境损害赔偿的民事磋商课题主要是指双方所享受到的权利及承担的义务指向对象，也就是赔偿义务人在磋商完成后需要履行的环境修复行为或者是赔偿费用。在具体时间过程中，赔偿义务人通常需要赔偿环境污染清除的花费、环境修复的花费、环境功能损失费用以及环境永久损伤费用等。

（三）生态环境损害赔偿民事磋商协议内容

在《试点方案》当中，如果赔偿义务人违反法律规定对生态环境产生较大损伤，从而形成突发环境事件，那么其需要承担生态环境损害赔偿责任，在开始诉讼流程之前，双方进行磋商，讨论需要承担的责任和义务，在诉讼之前解决纠纷问题。该种方式不仅能够避免走司法途径，也能够丰富生态环境损害的解决途径。按照上述所阐述的三种规定情境，赔偿义务人在发生生态环境损害时间以后需要及时履行自身的赔偿责任，并在和赔偿权利人的磋商过程中承认相关事实［4］。

三、生态环境损害赔偿磋商和环境民事公益诉讼衔接程序问题

2015年年初，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号），但该文件中并没有设置社会组织所提出的环境民事公益诉讼前置流程。为此，在开展环境民事公益诉讼之前，双方可以就该生态环境损害问题进行磋商。但事实上，如果社会组织在磋商开始之前就提出环境民事公益诉讼，就会对现有的生态环境损害赔偿磋商制度产生影响，不仅会限制该制度功能发挥，也会浪费对应的司法资源［5］。美国为了完善自身的环境公益诉讼制度，在开展诉讼之前就对诉讼双方履行告知义务。例如，《清洁水法》当中明确规定会在诉讼开始之前的60天内告知诉讼双方。也就是说，如果公民依据《清洁水法》对生态环境损害行为提起环境公益诉讼，其需要在提出诉讼的60天内将相关诉讼通告告知给联邦环保局、违法行为人以及违法行为人所在地政府。否则，公民不能提出该起诉讼。美国的该种规定能够确保联邦环保局以及行为人所在地政府能够按照规定履行自身职责，也避免法院承受过多的诉讼负担，对公民随意诉讼的行为起到限制作用。日本也出台相关法律来对公民的环境公益诉讼行为进行规范，《地方自治法》的第二百四十二条中已经明确，日本的公共团体中居民不能为了自身利益来提起民众诉讼，并且对民众的诉讼行为设置监督检查请求前置主义，具体来讲，地方的公众团体负责人如果出现违法行为或者是其违法行为结束日起一年的时间里，公共团体的民众可以申请监督检查，且只有在通过监督检查以后，才能够提出对应的诉讼请求。

我国的《试点方案》中对生态环境损害行为进行规定，并且认为在事件发生之后需要对赔偿权利人和赔偿义务人之间的磋商行为进行督促。在《环境保护法》的第五十三条中已经规定信息公开制度和公众参与制度，可以认为在社会组织向环保部门或者是其他承担环境保护监督责任的部门举报的时候，其可以提出和赔偿义务人进行磋商的要求，并且能够参与到相关磋商流程中。鉴于该种情况，为了让生态环境损害赔偿制度落实更加彻底，需要人民法院和环保部门共同配合，相互之间达成一致意见，制定《关于生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接的指导意见》，该文件中可以规定赔偿权利人针对环境损害赔偿以及环境修复事项对赔偿义务人提出磋商，并在提出磋商之前不能提起环境民事公益诉讼。但是，作为社会组织，其可以对环境保护部门或者是其他的环境监督部门举报生态环境损害行为，并且对相关部门提出磋商建议，更加能够参与到磋商流程当中。尽管当前我国在生态环境损害赔偿磋商方面的各项法律还没有形成比较完善的体系，但在司法性质方面已经界定了生态环境保护损害行为。

综上所述，企业为获取更多的发展资源而造成生态环境破坏的问题，以往总是由政府来承担责任并负责治理环境。但该种方式并不能对企业形成警醒和约束作用，甚至部分企业完全无视生态环境问题。我国从立法角度构建生态环境损害赔偿制度，最终达到环境损害修复以及约束企业环境损害行为的目的。