农业土壤污染修复法律制度研究

2021-11-24孟媛媛

法制博览 2021年18期

孟媛媛

（青岛科技大学，山东青岛 266061）

农业土壤污染有着隐蔽性、长期性、污染源多等特点，土壤污染的后果一旦外化被人们所察觉到，则说明污染已经到了需要治理修复的程度。作为维护国民经济和民生的基础，修复受污染的农业土壤是非常重要的。《土壤污染防治法》于2019年1月1日正式施行，这是土壤污染防治领域迄今为止最完备的专门法律，标志着我国建立了系统的土壤污染防治体系。后又相继出《土壤污染责任人认定办法》《土壤污染防治基金管理办法》等相关规定对其进行补充，但是相较于土壤修复实践中的作用而言，仍存在着一些问题。

一、农业土壤污染修复中存在的问题

（一）修复责任主体认定困难和责任分配难度大

2021年1月《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》出台。第二条规定，农用地土壤污染责任人不明确或者有争议的适用本办法，但不包括因农用地土壤污染民事纠纷引发的污染责任人认定活动。第八条规定，责任人有多人的，责任主体间应当约定土壤污染责任分担。无法达成一致协议的，由农用地土壤污染责任人认定委员会确定责任分担。这一办法主要明确了仍应追究造成历史遗留污染的责任人以及多责任人时责任分担的确定问题。然而在多污染源、多责任人的复杂形势下，如何科学认定责任人，结合因果关系确定责任分担比例仍然面临诸多困难。[1]主体不明会严重阻碍土壤污染修复工作的进行，主要在于土壤修复责任难以落实到位，各部门之间可能会相互推卸责任。

（二）修复资金来源不足

在我国进行土壤修复的进程中，面临的最主要的困难就是资金短缺的问题，政府没有足够的资金来修复被污染的土壤。虽然已有相关法律规定了土壤污染防治基金制度，但这些规定并不是具体的实施指导，大多是一些原则性的。后期也逐渐出台了规定进行补充指导，例如《土壤污染防治基金管理办法》，该办法相较之前的规定具有较强的可操作性。办法中规定基金由省级政府单独出资或者与社会资本共同出资，但农业土壤修复实践中主要是政府单独出资设立。原因在于农用地相较于建设用地，经济价值低，不易流转，以至于社会资本出资意愿不高，导致修复资金来源主要依靠财政拨款。加之相关政策中对基金具体的适用范围语焉不详，也不可能对全部污染土壤进行治理修复，不利于土壤修复的进行。

（三）修复的条件不明确

农业土壤污染的修复一般需要经过修复土壤的确定、具体修复的实施、修复效果评价和后期管理三个过程。土壤污染现状调查与土壤污染风险评价这两个前置程序能够帮助我们筛选出大量不需要风险控制和修复的农业土壤，但直接识别出哪些土壤需要采取修复手段仍然是一个难点。[2]何种类型、污染程度达到何种地步的土壤需要进行修复，《土壤污染防治法》全文只有一句相关表述：“产出的农产品污染物含量超标，需要实施修复的农用地地块。”人们可以通过科技手段识别农产品的污染物含量，但难以判断“需要实施修复”这个条件。修复的前提不明确，可能导致大量严重污染的土壤不在需要修复之列，影响土壤污染治理。

（四）第三方机构资质不明

在土壤修复过程中，第三方机构的参与可能导致二次污染。对于第三方机构，《土壤污染防治法》仅规定第三方机构应具备相应的专业能力，也就是说对这些第三方机构的资质不作要求，市场是完全开放的。虽然可以在一段时间内刺激大量第三方机构涌入市场，充分盘活土壤污染治理市场，使其充满活力，但也可能造成修复行业的市场混乱。对第三方机构的资质没有要求，机构中的从业人员也没有统一的资格要求，相应的技术人员水平也是参差不齐。人才队伍是一家第三方机构成为行业龙头的关键，机构中从业人员的水平直接决定了服务质量的高低，并最终影响着我国农业土壤污染修复的效果。[2]目前，主管部门对第三方组织的管理相对宽松，缺乏统一的管理标准。

二、修复制度的法律完善建议

（一）扩充责任主体范围

《土壤污染防治法》中关于土壤污染责任人的规定，符合污染者自行担责的基本原则。但担责主体认定困难的问题毫无疑问会增加政府的负担。为了保证土壤修复工作的顺利推进，建议扩大责任主体范围。[3]可将所有参与污染土壤治理的中间环节人列入担责范围，包括但不限于调查人员、转运人员、修复人员等。根据《土壤污染防治法》的有关规定，当无法确定土壤污染责任人时，推定土地使用权人为第一责任人，而政府和其他相关部门可以根据实际情况对地块进行“风险管控与修复”。由于土地使用权人并不是承担责任的最终主体，因此土地使用权人应当享有追索权，法律应对此作出明文规定才能保障其追索权的有效行使。通常立法也主张对这类问题承担连带责任，并不明确规定内部责任份额的分配。为避免因连带责任人的责任分担而引发的后续纠纷，英国行政机关直接确定各责任人的责任份额，这也是值得我们借鉴的。

（二）完善土壤污染防治基金制度

目前我国受污染的农业土壤数量繁多，进行治理修复所需要的资金缺口巨大，都说明了我国构建农业土壤污染修复基金制度的必要性和紧迫性。[4]我国可以借鉴德国、美国等国家的成功经验，建立健全该项制度。对于农业土壤污染修复基金制度来说，首要考虑的是资金来源的稳定和充足。实践中应当开拓多种筹资渠道，如基金运作收益、社会捐赠、环保税费等。农业土壤修复近似于一种公益行为，投入大、期限长、收益低等特点都充分表明了仅依靠政府出资远远不够。应吸纳社会资本，大力推广政府与社会资本合作的新型商业模式，构建政府、社会、企业等多方共同参与的治理模式，用以解决农业土壤修复实践中资金不足问题。

（三）明确修复前提

随着科学技术的进步，修复方法会更加多样，修复成本也会变得越来越低，随之而来的是更多受污染的土壤开始采用好的修复方法来恢复自身的清洁度。因此有必要明确农业土壤的修复条件，以便在实践中迅速确定哪些污染土壤需要修复，采用何种修复方法。立法机关后期应加快相关司法解释的制定，对修复的前提条件加以明确。[2]立法机关在解释“需要修复”时，可以关注公共卫生风险、环境风险等因素。农业土壤修复的前提条件还可以包括民众遭受土壤危害后可能产生的不良健康反应和土壤污染物对人类赖以生存的生态系统造成破坏的可能性。

（四）规范第三方机构管理

对第三方机构的规范管理，不仅要从机构的资质方面入手，还要从机构的工作人员抓起；在管理的过程中，不能仅仅体现在机构的准入环节，更要着重于对机构后续运行阶段的监管。这样才能保证土壤污染修复市场的稳定运行。目前我国已经有多个省份对第三方机构进行监管，真正具备土壤修复资质的机构也会在层层的筛选中脱颖而出。由于我国对第三方机构的监管缺乏相关的经验，所以在实践中既可以参照其他行业的监管模式，也可以参考其他发展得相对成熟的国家。例如日本就设立了土壤污染职业资格制度，其不仅要求执业人员需要具备相应的资质，还要求第三方机构在土壤修复的过程中要做到流程规范化、细节化。我国也应当学习这方面的相关经验，提高行业入门标准，从而更好地发挥第三方机构在土壤污染修复中的作用。