如何完善地方政府专项债券管理

2021-11-24马晓苗

大众投资指南 2021年28期

马晓苗

（山西省柳林县财政局，山西吕梁 033300）

一、专项债券管理的现状

（一）专项债券的规模

从2015年到2020年，我国专项债券的年发行量分别为0.1万亿元，0.5万亿元，0.9万亿元，1.36万亿元和2.16万亿元。新发行的专项债券规模正在迅速增长，地方政府债券的比例从2015年的17.1%增加到2020年的70.3%。赤字率和专项债券已成为实施积极财政政策的关键道具。按照我国债券信息官网发布的消息，2018年地方政府发行的专项债券总规模为1.97万亿元，其中包括了6.1亿元再融资债券，占债券市场总规模的8.7%，已经变成了债券市场的重要组成部分。在当前下行压力、减税和，专项债券的规模不停扩张，卓效缓解了地方政府的收支冲突，在地方政府收支冲突中发挥了积极的作用，推动了我国经济的健康和可持续的发展。

（二）专项债券的种类

2015年到2021年，我国在不同地区发行了专项债券。自2018年以来，地方政府已开始探究和发行诸如土地储备专用债券之类的项目收益债券。发行的债券必须要与项目遥相呼应，以此实现项目收支的自我平衡。2019年，除土壤储藏、棚改、收费公路等基础品种外，全国总共发行了56个其他品种的专项债券，发行总金额达到了532亿元，其中包含了高铁建设、铁路建设、创新建设、卫生保健、生态保护和农村振兴等21个创新领域。通过创新的多元性和专项债券应用范围的扩张，高效控制了专项债券的还款风险，管控住了专项债券资金的使用效率，确保了关键领域的合理融资需求。

（三）专项债券的融资成本

2021年，专项国债加权平均利率为4.1%，融资成本仅高于国债收益率一点，并且低于银行贷款基准利率，也低于企业利率和信贷债券。截至2021年底，我国地方政府专项债券余额为7.5万亿元。如果充分利用地方政府与银行之间的贷款利率，每年可以节省各级融资费用近千亿元。如果根据财政部发布的数据，2015年之前的利率估算值约为10%，那么每年可以节省超过4000亿元的各级融资成本。经过发行专项债券的方式，可以大大降低地方政府的融资成本，有助于减轻债务负担，防止还款风险。

二、地方政府在专项债券管理方面的问题

（一）市、县政府没有足够的自治权，有必要完善专项债券的安排机制

首先，借款规模有限。当前，专项债券必须要配额管理。每年的新配额是自上而下批准的，并且当年批准的配额只能在该年发布。尽管这种方法有助于宏观调控和风险预防，但地方政府却只有在上层批准新额后，才能按照批准的规模和投资方向安排债券资金的应用，不能结合自身实际的经济情况、金融运行、建设需要和其他情况来借款，也不能事先进行总体方案筹划和安排。同时，由于各地区无法在有限的空间内独立发行债券以偿还其现有债务，这让偿还的热情有所减弱。当前的管理办法与实际的配额管理之间仍然存在差异，市县政府缺少借贷的主动权，因此它们在专项债券管理中是相对被动的存在。

其次，投资的使用受到限制。我国政府每年发行的专项债券额度有明确的投资要求。例如：2019年我国政府向福建省发行的专项债券有87.4%必须要用于土地存储、棚户区改造和收费公路以及土地使用上，总数中只有12.6%可用于其他项目。一些地区由于缺乏有关领域的项目而无法从中得到专项债券额度，进而让一些急需建设的项目失去了资金来源。在地方财政资源有限的情况下，这些紧迫的项目可能会转移到融资平台和其他融资建设中，很容易引发政府与企业之间责任混乱的问题，让隐性债务和风险不受监管。

最后，贷款时间有限。新的年度专项债券限额需要在全国人民代表大会之后才能确定并予以释放。由于发布时间较晚，因此不可能在年初将所有地区与预算联系起来。对于那些政府投资的建设项目，地方政府通常在年初安排预算资金，或等待新债务限额发布后。另外，由于每个地区都无法在批准的配额空间内独立安排债券发行，因此每年的再融资债券金额仍需获得中央政府的批准，而且每个地区的预算都面临着一样的矛盾。

基于此，市、县政府缺少借款主动权。部门市、县把债券基金作为财政补贴，高度重视需求申报和额度竞争，无视管理和还款。出现了过度包装项目、缺少合理审计和控制的问题，不助于债券资金收益的充分发挥。

（二）市场约束机制欠缺，专项债券市场化程度有待提升

最近几年，我国政府大力推动专项债券发行的市场化，这需要降低政府干预、增强第三方考核、增加信息披露，在债券发行中发挥了市场的限制性作用，但效果并不明显。按照我国债券信息管网提供的数据，2021年发行的地方政府特殊债券的利率比国债基准收益率高28个 BP。不同的地区、不同的债券种类、不同项目的债券融资成本并没有差别，不能反映出市场对项目优劣势的了解，也不能对债券发行市场进行高效的监管。主要原因如下：第一，发行专项债券没能反映出项目信用。由于所有地方政府的专项债券均由省政府发行并承担最后的还款责任，因此债券发行反映了省政府从债券信用评级机构到第三方评估的信用，而不是项目本身的信用。较少关注项目本身的优缺点，而更多关注债券背后的省政府信贷。第二，责任分担和惩戒制度还不完善。当前，债券发行的评级、评估和信息披露仍不符合当前形势和流程的要求。由于缺乏相应的评级、评估和信息披露的惩罚制度，部分中介机构不但不能对债券项目开展严格的评估和审计，而且还会发布有缺陷的评估报告来评估债券项目。它并没有真正展现出第三方代理制约的作用。同时，在债券发行前没有办法明确项目的后期收入的情况下，没有清晰的责任分担，债权人的收入与项目风险之间缺少关联性。第三，有关的支持机制还未健全。受专项债券发行时间、发行窗口和发行人的限制，省级财政部门难以一一审核和发行专项债券。现如今，大多数专项债券是通过集体债券发行的方式，同一领域的项目是捆绑在一起的，因此债券与项目之间无法相互呼应。一些项目可能会有包装过度的情况，项目收益无法支付债券的本金和利息，从而增加了专项债券的还债风险，市场力量也没有展现出应有作用。

三、地方政府专项债券管理的相关建议

（一）健全限额管理

首先，允许所有地区在批准的总额内发行债券。中央政府批准了每个省的总债务限额，但没有控制当年的新债和再融资债券的发行。地方政府可以在批准的限额内发行年度滚动债券，可以经过安排再融资债券或预算资金独立决定偿还到期的债券，并可以在股票债券还款期限内发行新债券，以加强地方政府的主观能动性和多样性。

其次，债务限额应事先获得批准。在年初预算编制之前，应向各级政府下达政府债务限额，或者应提早增加新债务限额的比例并尽快发行，使所有地区都能拥有良好的财政状况，提高债券安排的规范性和合理性。

（二）健全专项债券筹集体制

第一，完善贷款决策机制。健全债券专项项目数据库，完善项目信息，增强项目储备，区分项目重点，严格管理项目收益，为债务决策打下基础。制定债务收支规划方案和中长期计划，增强部门之间的沟通和凝聚力，组建和不停优化滚动继承项目的编制体制，审查和评估项目是否满足发行条件。提前确定项目，而不是在打包和分发之前确定。地方政府在限额内安排债务贷款的具体方案，由地方政府领导班子集体研究确定，报同级人民代表大会常务委员会批准。然后将其合并到预算中，以加强债务管理和监督的责任。第二，扩张专项债券的使用。同时，市、县两级政府要增加专项债券和投资选择的空间，合理保证地方急需建设重点项目的资金要求，全面展现债券资金的作用。

（三）组建以项目为中心的债务发行机制。

首先，省财政厅建立了专项债券发行中心，丰富了有关领域的人才，满足了专项债券管理创新的需求，加强了专项债券发行的审计工作，达到了专项债券细致化和合理化的目标。其次，把偿还债券和项目收入相联系。以项目为单位开展信用评估、评级，按项目推进债券发行，降低债券的集体发行，真正做到项目与债券相呼应的目标，全面发挥出市场监管的作用，改善专项债券项目质量。省政府还可以采用适当的信用增级办法来合理减少融资成本，但它不承担还款责任，明确省政府、市县政府、项目单位和债权人的职责分担，进一步打破刚性兑付，规避无限期地将风险转移给省政府。最后，是完善事后监督检查机制。加强对评级机构和第三方机构的评估和限制，惩处信息披露欺诈和违反评级评估的行为，构建科学化的信用档案，督促有关机构体现出第三方的影响作用，促进债券发行的合理化和市场化。