政府购买公共服务的困境与破解

孙鹏飞 刘 欢

［北京市炜衡（南通）律师事务所，南通 226000］

一、政府购买公共服务的必要性

由于我国政府的性质和宗旨的特点以及公民本身服务需求意识的强化，我国推行政府购买公共服务制度有其必要性，对国家资源、政府自身和公众都有深远持久的影响。

（一）能够重新平衡与科学配置资源

公众对服务有不同的渴望和需求，这会使政府提供服务的难度系数加大。通过社会组织生产与供应服务，可以大幅度减少我国政府在服务供给的过程中产生的高成本和高费用，从而达到国家财政资源的重新平衡与科学有效配置的效益。

（二）能够紧密结合政府职能与市场机制

社会民众的生活水平及幸福指数是以公共服务供应的形式与质量为基础的。政府并非万能的，它的作用不可能覆盖到各个领域、各个层次，因为社会公众的服务需求是多元化、个性化的。基于此种情况，我国政府若要对民众的需求做到全方位满足，就不可避免地需要借助社会组织的力量，通过向其购买服务来实现我国公共服务供应形式及质量的完善与提升。

（三）能够提高公共服务的品质与标准

随着人们的价值观的日益多元化，民众对公共服务产品有不同的要求及评价体系。由政府主导组织供应的公共服务，易受多种因素的影响，导致公众对其满意度下滑。因此，以公众这一对象的需求为导向的社会组织，其生产供应的服务能够有效提高相关服务产品的质量，使公众对其满意度有所提升，从而实现三者间共赢的目标。

二、政府购买公共服务的困境分析

（一）购买方的困境

购买依据是政府进行购买活动的重要保障，它面临的困境主要体现在法律法规以及相关配套制度不够健全与完善。

1.法律法规不健全

目前我国并未制定关于政府购买公共服务的单行法，与其相关的主要是《政府采购法》《政府采购法实施条例》等，而这些法律本身也具有一定的局限性。如《政府采购法》中，规定了采购对象为货物、工程和服务，但对这些服务并没有做出详细的划分与解释；在《政府采购法实施条例》中，规定的服务明显是针对行政后勤，包括信息服务、维修服务等方面，对于教育、医疗和福利等方面的公共服务，并没有被纳入法律规范中。

2.其他相关配套制度不完善

政府向社会组织购买公共服务的相关配套制度也存在空白点，其完整的相关配套制度应主要包括市场准入制度、预算管理制度、招标投标制度以及评审与监督制度等，但这些制度在实施时也存在缺陷。如市场准入制度的完善与否决定了社会组织能否公平地进行竞争。在现实的运行过程中，对社会组织关于资质的认定标准还不够灵活，有的标准过高导致社会组织根本无法进入竞争环节，有的还存在内定现象，所以可进行实际操作的困难系数较大。

3.购买规模及范围有限

近年来，政府购买公共服务的规模与范围不断扩大，尤其在一些具体的服务领域取得了突出的进步，但其绝大部分集中于发达地区，并且购买内容比较局限在养老、社区等领域，而在社会保障等面向公众的、更为广泛的领域则较少涉及，范围比较有限。

（二）供给方的困境

社会组织作为公共服务的供给方，它本身能力和提供服务的质量存在不足，下面将从这几方面进行阐述。

1.公共服务的供应质量良莠不齐

社会组织作为供给方，其承接能力不足，各个社会组织的资质能力也不完全相同，由此提供的公共服务的质量良莠不齐。此外，存在部分社会组织会利用供应公共服务的机会谋取私利，以弄虚作假的形式蒙混过关，欺骗政府以及广大社会公众，从而影响公共服务的提供质量。

2.社会组织自身力量薄弱

其一，社会组织的专业化程度较低，其本身的承接能力不够。一些社会组织还处于萌芽阶段，工作人员的能力素质和知识水平不够，缺少现代服务的理念，导致整个社会组织的专业化水平降低。其二，社会组织对社会资源的筹集能力不强。政府向社会组织购买服务是希望可以发挥社会组织的作用，将行政与社会资源结合起来，获得更多的服务效益，但实际上部分社会组织筹集社会资源的能力还比较弱。其三，社会组织数量少、规模小，这成为我国政府深入推进购买公共服务活动的关键阻力。

3.供给缺乏竞争性

在向社会组织采购公共服务时，身为购买主体的政府和身为供给主体的社会组织根本上是存在利益矛盾点的，双方均希望自身资金付的少而利益得的多，这是经济利益的常态。此外，有足够的能力承担公共服务生产与提供任务的社会组织屈指可数，甚至会出现垄断现象，这严重影响了供给竞争的公平性。

三、完善政府购买公共服务的破解对策

（一）完善购买依据

完善的法律法规是我国政府顺利开展购买活动的重要基础和保障。英国政府对外发布的《公共服务开放白皮书》，就是根据中央政府、地方政府及个人这三者之间不同的性质和要求，对公共服务进行详细划分，这有利于部门间各司其职，规范购买行为。因此，我国需要在法律法规层面更加具体地明确购买方式、内容、程序、质量考核标准以及监督等一系列法律机制。

在健全的公共服务购买有关的法律法规之外，还需要一系列完善的其他相关配套制度予以支持，这样才可以更有效地规范和制约政府的采购行为。第一，完善市场准入制度尤为重要，从而让符合条件的社会组织公平公正地投身到生产与提供公共服务的活动中。第二，健全政府购买公共服务的评审机制，优化内部评审，完善第三方评审结构，使两者之间相互制约，并让它们受到大众公平的评价，实施相关的奖惩政策。第三，加强对政府及社会组织的监督力度，给予其他监督主体明确的监督权利，可以对他们实时进行监督和反馈，避免以权谋私、贪污腐败的现象发生。

（二）规范购买方行为

购买方的行为一定程度上能够反映出公共服务购买的规模、范围以及程序，因此规范其行为很有必要。

1.拓展购买规模及范围

由于政策的实施与完善，政府采购的规模和范畴也应该及时扩展。我国的服务领域需要涉及科研、社会保障等更多细小方面，并将其明确纳入采购的范围。在规模方面，政府应该分层次、分领域、分区域、分类型地进行公共服务的采购，整体大规模地进行购买活动，扩大受益民众群体。

2.规范购买程序

规范购买程序是我国政府购买工作有效开展的保障。从动态角度来看，我国在政府购买公共服务时应包含四个流程：明确需求、制定规划；公开招聘、签订合同；项目实施、监督管理；评估服务、后续跟进。第一，向社会群众公开我国中央政府的财政预算及各地方政府的资金预算，同样，在政府采购公共服务的后续进程中，资金使用情况也需要公示，从而保证社会组织的公平竞争。第二，需要规范和制约我国政府部门在采购行为中的权力，在多方监督下公平公正地与社会组织签订合同，给予社会组织发展的空间。第三，完善我国政府在购买程序中详细合理的服务标准及依据，使公共服务的购买发挥自身独立性和自主性。

（三）引导供给方发展

供给方的行为会直接影响到公共服务的质量，引导其发展可以提升服务的质量，减轻政府的负担，更好地为公众服务。

1.提升供给方提供公共服务的质量

在政府的支持与引导下，社会组织的特殊身份要求其提高生产与供应服务的质量和水平，切实了解民众个性化的需求。我国政府购买服务多采用谈判、定向采购等方式，可以借鉴发达国家的成功经验，采取多种形式购买，提升政府购买公共服务的供应质量。在购买服务的过程中，一方面，需要社会组织提高自身承接、资质和抗压能力等，只有具备了这些条件，才能够生产和供应高质量的公共服务；另一方面，政府也需要给社会组织以经济、政治、法律等方面的支持，这样才能使社会组织有资金、有平台生产优质服务从而提供给社会公众。

2.培育和发展社会组织

加强对社会组织的扶持与指导是政府不可或缺的职责。首先，提高社会组织的专业化水平，重视对其成员的培训，培训内容需要涉及多学科，切实提升相关任职人员的专业水平、能力素养及责任意识。其次，社会组织需要切实提高自身筹集社会资源的水平，将行政资源与社会资源有效结合起来，从而为公众提供更好的公共服务，造福于人民。最后，应增加社会组织的数量，扩大社会组织的规模，降低准入条件，为其提供资金、平台、法律等方面的支持，改善社会组织的生存环境。

3.适度加大供给竞争性

社会组织的数量及质量会对公共服务的供应情况产生影响，只有给社会组织充分的发展空间和条件，才能形成社会组织之间的公平竞争制约机制。当各供应商之间形成比较充分、比较激烈的竞争时，政府应利用市场竞争机制的特点，以更低的成本提供更优质的服务。