检察机关提起环境公益诉讼的问题与建议

王 侃

（恩施市人民检察院，湖北 恩施 445000）

一、恩施市检察院办理环境资源公益诉讼案件基本情况

2017年至2020年，恩施市人民检察院的公益诉讼工作主要围绕环境与资源保护进行，所办理的大多数案件为环境资源领域类公益诉讼案件。2017年在恩施人民检察院共发出诉前检察建议16件，环境资源类诉前检察建议14件，起诉案件数为0件。2018年，诉前检察建议共计发出51件，其中环境资源类诉前检察建议发出44件，提起行政公益诉讼共计2件，刑事附带民事公益诉讼1件。2019年，诉前检察建议共计发出63件，其中环境资源类诉前检察建议发出45件，提起行政公益诉讼为2件，刑事附带民事公益诉讼为4件。2020年发出诉前检察建议70件，其中环境资源类诉前检察建议发出40件，提起行政公益诉讼为3件，刑事附带民事公益诉讼为3件。

二、环境资源领域类公益诉讼案件办理存在的问题及原因

（一）公益诉讼案件起诉数量少、提起诉讼率较低

检察机关在发现行政机关未依法履行监督职责、损害国家、公共利益现象时，应当先履行诉前督促整改建议，部分行政机关会根据检察建议进行整改，大部分案件会在前置程序中得以解决，因此起诉到法院的案件数量较少。笔者认为导致起诉率低，不仅存在诉前程序督促行政机关及时整改的原因，检察系统内部的绩效考核以及对结案率的盲目追求等都是造成起诉率低的原因。正是由于检察人员在实践过程中办案压力大，导致一味地追求结案率，在某种程度上忽视了公共利益问题的解决。

在民事环境公益诉讼中，由于《民诉法》第五十五条规定，环境资源保护案件，当然起诉权是检察机关缺失的。只有涉案主体未提起诉讼，起诉主体才能是检察机关，履行本应由原涉案主体行使的权利来提起诉讼。[1]这一规定将检察机关提起诉讼的范围规定在涉案的其他组织未提起诉讼后，导致环境类公益诉讼被搁置、拖延。这是由于检察机关无法判断案件涉案主体起诉与否以及起诉时间在什么时候，而且要经历繁琐的公告程序，对于检察机关及时高效地提起民事公益诉讼是不利的。故基层检察院存在民事环境资源公益诉讼的起诉案件很少的情况。

（二）公益诉讼案件办理中调查核实、证据收集难度大

检察机关在办理环境资源类公益诉讼案件中的调查取证权还没有完全得到法律的承认。《民诉法》第二百一十条仅针对检察院在履行监督职责时的调查核实权，对公益诉讼并未涉及。《公益诉讼试点工作实施办法》第六条和第三十三条，虽然明确公益诉讼中检察机关的调查核实权，但调查核实只能在检察机关对具体公益诉讼案件正式立案后且明确排除了查封、扣押、冻结财产等强制性措施。在实践中，虽然检察机关通过“两法衔接”平台或其他行政机关的工作联系中可以发现线索，但由于检察机关缺乏合法的调查取证手段，有些即时性的证据往往会错失时机而难以取得。我院在办理公益诉讼案件中没有遇到过行政机关不配合的情况，行政机关一般都能积极履行监督职责配合我们工作的展开。但是有些企业会以逃避监管的方式排污、毁灭排污证据，如此造成检察机关在对这类违法行为及时进行掌握、判断、处理时，存在困难。故笔者认为，检察机关的调查取证权需要进一步增加，并且在必要时应当赋予检察机关扣押、查封等等强制性措施。

（三）环境公益诉讼损害赔偿金使用问题

相对于请求赔偿，环境公益诉讼中，对被损害的环境进行修复更重要。设立环境类公益诉讼损害赔偿金，就是为修复受损的生态环境。检察机关在提起民事类环境公益诉讼时，赔偿损失或恢复原状是检察机关仅能提出的请求，然而环境的破坏通常都是不可逆转的，能够实现恢复原状的几率微乎其微。修复被破坏的生态环境，需要通过建立生态修复机制来进行替代性修复，用补植复绿、异地修复等办法来替代恢复原状。实践中，大多数环境公益诉讼案件最终都会要求被告缴纳损害赔偿金。要真正把损害赔偿金运用到补植复绿、环境替代性修复、异地修复中才能发挥他真正的价值。

恩施市院2017年至2020年8件刑事附带民事环境资源公益诉讼案件共计收到损害赔偿金121．2634万元，该赔偿金由恩施州生态环境局恩施市分局在恩施市财政局设立了专户并代收，由于无相关程序性规定，并未将损害赔偿金用于相关生态环境的恢复治理。2019年底审计局认为该专户违反财政收入项目管理规定，将其停止使用。恩施市为县级市，按照该办法，恩施市人民政府不具备损害赔偿权利人资格，那么只能由恩施州人民政府负责市级生态环境损害资金的使用和管理。但生态环境修复相关支出又必须纳入市级一般公共预算，恩施州人民政府要指定相关部门负责损害赔偿金支出、预算并提出申请提供材料后交恩施市财政局审核后方能支出。由此可看出，损害赔偿金的使用要跨两级行政机构经指定审批等过程十分繁琐。而且该办法也没能明确支出主体，还有待损害赔偿权利人指定，进一步导致损害赔偿金“只进不出”的状态，不利于生态环境的修复。

（四）公益诉讼生效裁判执行效果不佳

环境公益诉讼案件判决后的执行情况直接决定了对社会公共利益的救济效果。在基层检察院的工作中，重心都在诉前、起诉和审判上，后续的执行问题却没有投入同等精力，仅仅简单做了“回头看”工作。基于检察系统内部由上而下对公益诉讼的重视，以及考虑到层层下达的公益诉讼年度考核目标，基层检察院只能通过提高办案数量来形成竞争优势，上级院对办案数量的统计主要为立案数，诉前检察建议数、起诉数等，很少涉及案件判决后的执行情况。这无形中造成了检察机关在办理环境公益诉讼案件时，将更多精力投入到前期而对后期执行关注不够。传统的民事行政诉讼思考模式都认为执行主要由人民法院负责，而公益诉讼与其最大的不同在于最终目的是公益救济，并且在环境公益诉讼中，执行阶段还涉及需要长期对生态环境进行修复、恢复原状、生态管护、定期察访等系列问题，人民法院在办理执行案件本身存在案多人少的矛盾，作为公益诉讼人身份的检察机关应更加全面履行法律职能，对执行阶段的案件积极监督，不做被动旁观者。

三、完善检察机关环境资源类公益诉讼的意见

（一）适当放宽并明确规定检察机关的调查取证权

由于调查取证权关系到环境公益诉讼案件办理的最终效果，为确保检察机关提起环境资源公益诉讼的职能得到有效体现，应在立法上适当放宽对检察机关调查取证权的规定，特别是放宽在某些必要时赋予检察机关查封、扣押等一系列强制措施的相关规定。对检察机关在提起环境类公益诉讼时，明确提出相应行政机关有配合检察机关工作的义务，若相应行政机关不配合，检察机关可以依法行使检察监督权，向相应行政机关的上级主管部门发出检察建议。

（二）完善环境公益诉讼损害赔偿金使用相应规定

把县级市的人民政府也划入行政区域范围内生态环境损害赔偿权利人范围，明确指定行政区域内的生态环境局为损害赔偿金支出的主体单位，由其负责编制生态修复及工作经费支出预算草案，提出使用申请，让本级财政部门审核后按规定支出。[2]这避免了在县一级行政机关损害赔偿金使用跨两级行政单位的繁琐过程。还可以规定检察机关对损害赔偿金的使用进行跟踪监督，让损害赔偿金切实运用到生态环境修复中，发挥其真正的价值。

（三）完善上级院考核标准

检察系统考核标准要进一步完善，内部绩效考核以及对结案率的要求也是造成起诉率低的原因，在考察结案率的同时，要更全面地对起诉率、公共利益问题的解决情况一并进行考察。除此以外还应就前期的诉前建议、起诉数量，后期的执行情况进行考核，改变基层检察机关单纯凭借办案数量而形成竞争优势的局面。让基层院在公益诉讼案件的前期办理和后期执行中投入同等精力，强化其对生效裁判执行情况的监督。