“检察建议”的发展路径——以社会治理类为例

张卉丹 肖尚成

（重庆市人民检察院第四分院，重庆 409000）

一、社会治理检察建议的理论概述

从1978年至今，我国检察事业历经43年发展变化，然而，真正意义上为检察建议的法律地位“正名”的时间却是在2019年。此时，最高检《人民检察院检察建议工作规定》的出台，直接意味着检察机关从法律层面正式将检察建议作为行使检察权的一项重要举措，制发检察建议的目的、内涵、外延和性质均得到了明确。从此，检察建议在规范性文件层面正式确立。以检察功能为基础，按照检察建议的作用域，可以将检察建议大致分为法律监督和社会治理两大类。其中，社会治理检察建议主要作用是防范违法犯罪以及社会重大法律风险。［1］中国特色社会主义法治体系体现了人民对社会治理的制度需求，无论是法律监督职能，还是社会治理，其本质追求的都是从法律层面建设美好中国，而社会治理检察建议的性质更倾向于法律监督职能向社会治理的整合和转型，其支撑的基础依然是法律监督的延伸，是监督属性在社会治理中的体现。但在实务中，该类检察建议发挥的监督效能还面临一系列难题。

二、社会治理检察建议司法实践中面临的问题

（一）监督属性不明显

为保障社会治理检察建议有效实施，从检察机关出台的诸多规范性文件来看，社会治理检察建议作为一种监督方式，其发展更加规范和细致，且可操作性、程序性明显增强。然而，对于一个内涵丰富、外延多元的检察建议来说，进一步释放其实效性，实现其在服务和保障司法监督中的作用，还缺乏有力立法或理论支持。原因有两点：一是“建议”具有模棱两可的理解，在立法上其不具有“强制性”，从相对简单的行政法和程序法有关规定分析，社会治理检察建议的刚性监督法律效果、实现条件均不够明确。另一方面，检察建议仅是被当作检察机关的“建议”，甚至有人或单位理解为“意见”，再加上理论界对此也缺乏系统和全面的研究，导致其不被外界了解和重视，其效能未被充分实现。

（二）保障制度缺失

保障社会治理检察建议有效运行的机制缺失，这主要体现在两点。其一，制度适用上不统一。上级机关对检察建议适用标准的理解、相关规定的把握更加深刻，在运用过程中也更为慎重。但部分基层检察机关恰恰相反，其制发的有关社会治理方面的检察建议大多是只见“点”而不会具体到“面”，能发现问题，但提出的解决对策却相对模糊或者是“高大空”。其二，受地域和效力限制。经济发达、制度完善的地区比经济落后、政策落后的地区适用效率更高，这与对社会治理检察建议的理解、重视程度以及适用的刚性密切相关。

（三）“粗放式”制发导致实效降低

其一，启动程序延迟。在实际工作中，进入案件处理程序，办案人员通常会把他们的精力集中在处理具体案件中，对发现的社会治理问题，其并不会选择立即启动社会治理检察建议程序。此外，本院的检察长或检委会在听取复杂、疑难案件的汇报或讨论时，往往只会关注案件本身，缺乏对该类建议的思考和预判，仅是就案件做出结论性的判断，没有思考引发案件的原因，导致社会治理检察建议启动时间远远落后于个案的诉讼程序，这也是对法律监督缺乏深入理解的体现。

其二，相关问题研究缺乏彻底性。因为绝大多数办案检察官在诉讼中仅是关注案件自身的问题，对相关问题没有足够的重视，导致检察建议程序启动滞后，这种情形之下，很可能会容易错过最好的机会去深入调查和收集相关证据，而且也会遇到被调查的相关部门不配合、不理睬的情况。此外，办案部门为了避免“案多人少”的工作冲突，有时也会以简单的纠正违法通知书代替检察建议。

三、社会治理检察建议实现刚性的路径

（一）从立法层面保证刚性监督效力

进一步激发社会治理检察建议的潜力，达到刚性、有效监督的目的，要在法律和政策层面加强探索。其一，检察办案人员要深刻理解检察建议的功能和作用，认识如何以更容易接受的手段助推检察建议实现社会治理和服务社会发展的目的，以提升检察机关在社会治理职能职责上的权威性。

其二，在全面推进法治建设的同时，检察建议的法律保障也应得到有限的完善。将检察建议纳入地方预防违法犯罪以及防范重大社会风险考核评价体系，不失为一种更有效的尝试。检察机关可以扩大对“建议”二字的适用和理解，从地方性法规到政策支持，再逐步探索在实践中积累、完善和确定其内涵，将检察建议的法律属性真正融入部门法律法规之中。当然，实现这种外部法律与政策的理想化整合还需要更长时间的验证，也必须以发挥检察建议在社会治理工作中取得的巨大成果作为支撑。在当前阶段，检察机关仍需要同其他部门进一步加强沟通和协调，巩固该类检察建议的法律地位，并根据实际，以协议或意见的形式，在特定的区域形成强有力的外部支持。

（二）提升检察建议法律监督属性的认可度

其一，提升建议精准性。可建立“专家咨询委员会制度”，广泛邀请相关行业专家参与，针对检察建议编制和分发过程中的专业问题，注重运用外部人才力量，增强检察建议的专业性、针对性和合理性。例如，对于技术性问题的社会治理，可以邀请相关领域专家或学者全程参与，全面分析存在的问题，从专业的角度提出治理对策，制定源头治理措施，有效地提高建议的可接受性，并帮助实现监督效能。

其二，确保建议落地执行。可积极发挥人大、党委、政府职能作用，全面加强检察建议监督落实工作：邀请人大代表对社会治理检察建议的效果进行现场检查，推动人大发布加强和规范检察建议的有关决议；及时向地方党委报告检察机关在社会治理方面的检察建议工作，并向党委报告将检察建议纳入地方考核指标，有效衔接地方社会治理；向政府报告检察建议的工作，协调有关职能部门、签署工作指导意见，强化检察建议在社会治理方面的作用发挥，进一步明确其监督范围、方式、方法和有效性，确保检察建议有力落实。

其三，以宣传强化监督效果。在重大的社会治理问题中，检察建议可以探索建立规范化的建议公告问询制度，公开制发、公开回答、公开接受采访，以全面提高检察建议的监督效果。如，检察机关可以设置检察建议办案小组，专门负责研究处理检察机关此项法律监督工作，可以定期组织开展“检察建议检察开放日”，邀请行政机关工作人员、被建议单位、人大代表、人民群众等参与该项活动，开门“纳谏”，提升公众对检察工作的知情度、赞成度。

（三）健全长效系统的运行机制

一方面，要努力改变社会治理检察建议在监督治理过程中“重表轻罚”的手段，平衡民事、行政、公益诉讼社会治理检察建议的制发比重，不断加强其法律监督的功能和作用。另一方面，探索建立区域间、层级间的转移体制或联动模式，最大限度地发挥检察建议的效能。由此出发，充分考虑被建议单位本身收到该法律文书后是否能够达到检察建议所期望的整改效果。如果被建议机关能够依靠其自身对问题进行整改和完善，则提出具体实际建议即可；如果其或无法整改，则可以将问题作为线索上移或跨地区转移，并在更高层面对建议对策进行调整，以实现制发检察建议的目的。［2］