破除市场、所有制和城乡二元结构扫清“国内经济大循环”体制障碍

李贵平

2020年10月26日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在北京召开。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，作出了构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的战略布局。14亿人口的超大市场、占世界经济总量1/6的世界第二大经济体的经济体量、工业门类齐全的产业优势、世界最大中产阶级群体的消费能力，形成了我国的大国经济优势。在逆全球化抬头的当下，必须推动“外向型”经济向“内需为主、内外互动”发展转型，持续破除市场、所有制和城乡二元结构，打通国内“大循环”体制障碍，疏通国内经济“血脉”，凝聚发展新优势，增强发展新动能。

一、破除市场二元结构，推进市场“有用”和政府“有为”深度融合

改革开放以来，我国走出了从工业到农业、从产业到产品、从需求到供给的全方位政府计划的经济模式，初步建立了市场主导资源配置的社会主义市场经济体制。但“计划经济”在我国经济发展中还占有相当大的比重，具体表现在逐级下达GDP指标、投资指标、招商引资指标等“计划”指标，特别是重大资源配置的政府干预，使一些领域形成了“计划”引导经济发展的格局，呈现出市场配置资源和政府“计划性”配置资源的博弈以及市场经济和“计划经济”同步发展的二元格局。必须按照“市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，破除资源配置的“市场”和“计划”共存的二元结构，推进市场“有用”和政府“有为”的深度融合。

（一）厘清政府和市场的边界

按照市场“有用”和政府“有为”的要求，对经济发展中市场和政府的边界进行重新划分和界定，厘清市场和政府在资源配置中的权责关系，解决好政府越位、缺位和不到位的问题。完善政府“权力清单”“责任清单”和市场准入“负面清单”，形成政府和市场“边界清单”的治理体系，真正实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的有机融合，形成政府和市场边界清晰、功能完善、相得益彰的发展格局，构建市场“有用”和政府“有为”的协同发展机制。

（二）破除微观干预，让市场更“有用”

淡化国家对具体经济指标的计划，全面破除给企业特别是给国有企业下达投资指标、出口指标、生产指标、税收指标等微观干预，让市场主体根据市场变化组织生产和进行交易，保持经济发展的灵活性。把对具体企业经营行为的干预转向对产业布局的调节、对市场公平的维护上，推动市场高效配置资源和政府有效调控的结合。持续深化简政放权改革，将市场能有效发挥作用的领域、市场化充分竞争的领域、具有市场盈利基础的领域充分放开，让市场充分竞争和发展，让市场调节经济的机制作用充分发挥，激发市场活力。

（三）强化宏观调控，让政府更“有为”

把国家宏观调控的重点从经济指标计划转向中长期发展规划、产业布局规划、宏观调控指标“计划”上，把政府经济管理的职能集中到保持总量平衡、防范化解金融和市场风险上，把调控的手段集中到税收、货币、产业、价格等政策性调控上，增强宏观调控的前瞻性、针对性和协同性，实现“市场负责发展、政府负责监管”的良性互动。把政府“有为”体现在规则制定、规则执行、规则监督上来，引导市场主体按规则行事、按规则发展、按规则竞争，增强政府调控职能，保障经济健康发展、可持续发展和按社会主义道路发展。

二、破除所有制二元结构，推动国企和民企外企融合发展

从1848年马克思、恩格斯发表《共产党宣言》以来，公有制就作为衡量社会主义和共产主义的标准。新中国成立初期，我国套用苏联发展模式，建立了公有制主导的国民经济体系，把国有企业和国家发展进行一体化融合。当前，对社会主义全民所有制化身的国有企业，有两种截然不同的声音：一种是“神话”国有企业，认为国家发展主流是国有企业、主要贡献是国有企业、社会主义的主要体现是国有企业；另一种是“妖魔化”国有企业，认为实体经济发展慢、市场活力不足、市场竞争不充分的罪魁祸首都是国有企业垄断。由于国有企业和民营企业、外资企业发展领域划分不明确，国有企业在产业上中下游的全领域无限制发展和扩张，一定程度上压缩了民营企业和外资企业的发展空间，制约了市场要素充分流动。必须着力破除所有制二元结构，推动国有企业和民营企业、外资企业融合发展。

（一）深化国有企业市场化发展改革

国有企业是中国特色社会主义发展的重要力量和主要特征，在国家战略实现、提供税收、创造价值等方面发挥着极其重要的作用，须理直气壮地做强做大国有企业。同时，必须重视国有企业经营中存在的活力不足、管理方式僵化等问题。按照经营资产的理念，从国有企业的“国家属性”和“市场属性”出发，深化国有企业改革，破除所有权和经营权统一的弊端，以资产监管代替企业监管。破除国有企业领导和员工按级别、按层级取酬的模式，完善国有企业公司法人治理，完善员工工资市场化调节和员工持股等制度，激发企业活力和员工创造力，真正实现市场化发展。完善社会保障体系，把国家对国有企业的扶持转移到对下岗员工的民生保障、市场风险的补充调节上来，赋予国有企业更大的发展空间和市场运作空间。

（二）有效扩大民企外企发展空间

完善产业上中下游市场划分，在国家层面的国有企业布局上，重点调控好战略型、安全型、市场风险调控型的金融、大数据、科技、交通、能源等领域产业，以及电力、通信等保障国计民生领域的产业上游；竞争型、个性需求满足型的产业中游充分放开，让国企民企外企同台竞技、融合发展、竞争发展；保障型、满足型、服务型的产业下游，积极推动国有企业退出，放手让民企和外企发展，扩大民企外企发展空间。扩大民企外企准入领域和门槛，打造国企民企外企同步发展、同台竞技的政策环境，以国企发展带动民企外企发展，以民企外企发展推动国企市场化改革发展，形成国企和民企外企互补发展、协同发展的格局。

（三）构建各种所有制企业公平竞争的市场环境

着力打造国企民企外企充分融合发展的市场环境，破除特惠政策供给，制定普惠性政策措施，把社会主义集中力量办大事的优势从统筹具体项目建设、具体产品研发、具体工业发展向统筹产业协同、所有制协同、农村和城市协同发展上来，破除“对国有企业保护、对外资企业限制、对民营企业管控”的思维定势，完善企业税收、社会责任承担政策体系，使不同所有制企业在统一的市场准入和政策框架下公平竞争、充分竞争，激发各种所有制企业活力，创新普惠政策下的不同所有制企业按其功能定位融合发展模式，推动国民经济高质量发展。

三、破除城乡二元结构，推进城乡一体化融合发展

城乡之间的土地、社保、教育、就业等政策的二元化，已成为影响“国内大循环”生产要素充分流动的障碍，造成了城乡分割，阻碍了市场发育和城乡一体化发展。必须从源头上破除城乡二元结构，激发城乡发展活力，实现城乡一体化融合发展。

（一）推动农村集体土地集中经营

要通过完善所有权、承包权、经营权“三权分立”机制，破除土地以户为主条块分割的“个人所有制”形态，将土地的所有方式向“权益所有、收益所有、股份所有”转型，建立契合农业现代化产业化的村民自治、土地流转、市场准入、收益分配、民主监督等法规政策保障体系，为土地流转和农业社会化规模化生产打通政策“障碍”。推动土地市场化流转和经营，培育和引进现代市场主体，将一家一户分散经营的农村集体土地进行市场化整合流转，推动一家一户经营转向一村一镇的产业化、集团化经营，提升土地社会化开发、市场化经营、产业化发展的能力，把“土地”这一农村最大的“资产”变为“资本”，使土地这一最大的“不动产”动起来，实现土地经营的二次解放，激发农业和农村发展活力，推动农业增效、农民增收、农村发展。

（二）推动城乡市场要素充分流动

生产要素向高交换价值地方流动，是市场经济的基本规律。要着力破除制约城乡市场一体化的政策和制度，优化城乡生产力布局，优化城乡工业和产业分工，推进产业向城镇集聚、向园区集中，促进城乡产业融合和市场融合，实现工农互动、城乡相融。要把推进城镇化和产业振兴作为乡村振兴的着力点，强化乡村物流配送、农村电商政策扶持，推动城乡供给和需求满足的一体化，推进城乡产业布局一体化，实现农业现代化、新型工业化、信息化和城镇化的同步发展。强化政策供给，引导资本、技术、管理等生产要素向农村转移，加快农业规模化、专业化、产业化经营，推动城乡一体化融合发展。

（三）推动城乡政策一体化布局

要按照经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”的要求，系统谋划、整体推进城乡一体化发展政策体系重构，完善“共同富裕”制度设计，推动城市、城镇和乡村协调发展、产业和城镇融合发展。要优化城乡空间结构，增强城市综合承载能力，增强城镇市场承载能力，统筹布局城乡重大基础设施、重点产业；统筹规划工业与农业、城镇与农村空间布局。坚持普惠性原则，推进教育、卫生、社保等公共服务一体化发展，打破社保、户籍等二元结构，确保公共服务的公益性、普惠性，推进城乡一体化发展，增强城乡经济发展活力。

构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，是推动经济高质量发展的需要。必须对内“强身健体”，增强自身发展动力，通过脱贫攻坚、乡村振兴战略的实施，把落后的地方发展起来，把落后的农村发展起来；对外通过“人类命运共同体”和“一带一路”建设，积极参与国际贸易规则的修订和完善，制定符合中国和世界需要、适应世界经济一体化发展要求的规则，增强中国与世界融合发展的活力，构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，以中国国家治理能力和治理体系现代化推动世界治理能力和治理体系现代化。