“十四五”时期中国新型城镇化如何高质量发展

文|王志章

城镇化是人类社会发展的客观规律，也是一个国家现代化的必由之路和重要标志，更是满足人民对美好未来生活向往的内在要求、扩大内需、补齐软硬件短板弱项的重要抓手。经过新中国70多年尤其是改革开放40多年的快速发展，中国的城镇化与工业化、信息化和农业现代化协同推进，已经进入快速发展新阶段，城市空间格局加速演进，都市圈建设取得成效，特大镇设市有了突破，城乡融合发展提到国家战略实施层面。2019年末，我国常住人口城镇化率达到60.6%，比2015年提高4.5个百分点，1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标取得决定性进展，各地取消了农业户口与非农业户口之分，统一登记为居民户口，延续半个多世纪的“农转非”彻底退出历史舞台。目前，全国31个省（自治区、直辖市）全部实施居住证制度，以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制基本建立。到2025年，预计城镇化将达到65%，在全面建设社会主义现代化国家的征途上迈出坚实步伐。

毋庸置疑，我国城镇化快速发展中也存在一些不可忽视的问题，突出表现为：对新型城镇化的顶层设计在新发展阶段有待完善，大中小城市和小城镇布局有待优化，重经济增长轻公共服务、重速度增长轻质量提高、重规模扩张轻合理布局、重自身发展轻带动周边、重房地产开发轻基础设施配套等问题依然存在；城市群建设中产业一体化、基础设施一体化、基本公共服务均等化存在盲点堵点，房价偏高、交通拥堵、环境污染等“城市病”在一些地方凸显。一些中小城市和小城镇因基础设施和公共服务发展滞后，产业支撑不足，就业形势不容乐观，经济社会发展后劲不足。人地挂钩、人钱挂钩等政策尚未完全落地，多元化成本分担机制不完善，市、区、县等地方政府推进农民工市民化的积极性有待提高。一些地方把城镇化简单等同于城市建设，贪大求快，贪大求全，不顾现实大搞形象工程、面子工程，忽视城市精细化管理和广大居民需求，本土文化的传承创新和城市个性逐渐消解，街道、楼盘、小区名称“洋化”。城乡居民收入差距较大，城乡一体化的土地市场尚未形成，农村资源变资本、变财富的市场不健全。同时，城乡社会保障制度尚未完全并轨，实现城乡基本公共服务均等化任务十分艰巨。

进入“十四五”时期，我国进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，面临诸多新情况、新变化，有了更高的新要求，步入快速发展的中国新型城镇化如何实现高质量发展，亟需理论界和实务部门作答。

坚持五大发展理念，进一步优化城市空间布局

创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是新时代一切工作的根本遵循。早在2016年，习近平总书记就强调，要以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。要遵循科学规律，加强顶层设计，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新，积极引导社会资本参与，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。

经过长期发展，以京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设为战略主导的空间格局已经形成，有了制度安排和顶层设计，也为不同区域的新型城镇化建设指明方向。但由于我国区域广阔，发展基础和条件大不相同，加之面临百年未有之大变局，要准确把握我国经济社会发展空间结构深刻变化与发展趋势，充分认识中心城市和城市群发展的规律，按照五大发展理念，从国家战略层面进一步优化顶层设计，采取更加精准的政策，调适路线图，为新型城镇化迈向高质量发展提供价值指向。

加快推进产业转型升级，为新型城镇化增添新动能

城镇化与工业化相伴而行，没有工业化就没有城镇化。当前我国正处在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进、加快形成新发展格局、全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，产业转型升级的任务异常艰巨，亟需培育新业态，以适应发展的新要求，为新型城镇化注入新动能。

一是要优化产业布局，加快淘汰落后产能，坚决关闭一批“僵死企业”，并通过智慧化、智能化改造推进产业转型，尤其要利用重大项目牵引、创新设计驱动、技术改造提升，加快新旧动能转换，从而带动区域、城市的转型升级。二是坚持精准施策，靶向发力，加快推进企业转型升级。企业是创造城市经济价值的重要主体和解决就业的重要载体，而企业要创造巨大财富必须有赖于灵活的创新机制和良好的营商环境。因此，地方政府部门要进一步清理和废除制约企业高质量发展的障碍，分层分类出台政策，营造国际一流营商环境，支持企业在全面提升现代制造业质量水平的同时，大力发展新技术、新产品、新业态，拓宽就业渠道，吸引和留住更多劳动者和高端人才。三是以城市特优产业为依托，以重大项目为抓手创造新的需求，培育诸如在线教育、互联网医疗、无人经济等新形态，带动多元投资，促进大众新消费，形成强大国内市场，更好地满足人民群众对美好生活的新期待，推动构建城市、城市群现代化经济体系，为新型城镇化高质量发展增添新动能。

坚持以人民为中心，实施以县城为重要载体的发展

高质量的城镇化必须是以人的城镇化为核心。当前，我国进入全面建设社会主义现代化强国的新阶段，城乡二元结构尚未打破，数字鸿沟越来越大，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾十分突出，土地城镇化大于人的城镇化。为此，中共中央已经明确要坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推进高质量发展，坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。2021年中央一号文件更是强调县域内城乡融合发展，明确城乡融合发展空间载体，这为破除城乡二元结构、实现以人民为中心的城乡融合发展指明了方向。

一是要提高农业转移人口市民化质量。当前，我国有近3亿外出务工人员，工作在城市经济社会的各个领域和战线。他们为城市发展作出重要贡献，有的经过打拼已落户城镇，但大多数处在流动状态，各项基本保障不能得到落实，农业转移人口市民化的质量亟待提高。因此，要花力气落实中央已经出台的旨在解决农民工社会保障和公共服务均等化的各项政策，并在实践中不断完善，为他们体面地分享城市生活提供保障。同时，要创新机制，压实责任，通过轮训与短训结合等形式，全面提升长期在城市务工人员的综合素质，为他们更好融入城市生活创造良好环境。二是要增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力。毋庸置疑，中心城市和城市群在我国城镇化中具有举足轻重的地位和作用，但由于受区域、功能等因素影响，部分中心城市尤其是西部一些中心城市的综合承载能力和辐射带动能力有限。因此，国家应加大对西部12个省市自治区中心城市和城市群发展的政策支持力度，在战略性新兴产业布局、新业态培育孵化、人力资源开发与高端人才引进等方面优先配置，增强中心城市和城市群的“磁力”；严格守住大城市的边界，做精中心城市，促进内涵式发展，以整体实力的提升带动整个区域的健康、高质量、可持续发展，尽快缩小与东部、沿海发达地区的差距。三是推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。我国有2000多个县（县级市、自治县、旗、自治旗、特区和林区），它们是县域的政治文化中心和县域经济综合实力及竞争力的直观体现。党的十九届五中全会作出了“推进以县城为重要载体的城镇化建设”的制度安排，在新型城镇化建设中，县城的作用将会更加凸显。因此，要在新的历史条件下进一步优化县城发展规划，遵循生态文明发展原则，强化生产、生活、生态空间功能，高质量做特色优势产业，做靓主导品牌，着力解决好就业、教育、社保、医疗、养老、托幼、住房等民生大事，增强农业人口转移市民化的吸纳能力；提升县城综合品质，打造有特色的区域形象；通过智能化改造提档升级基础设施，打通节点堵点，增强便捷性，主动融入中心城市和城市群，增加承接产业的能力，夯实县城可持续发展根基。

提升城市治理水平，促进城乡融合高质量发展

城市治理是一个庞大的系统工程，旨在整合资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素以谋求城市经济、社会、生态等方面的可持续发展，实现整体地域的协调发展。城市治理的好坏有赖于政府、私营部门、非营利组织的协同配合，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，解决好城市发展中的公共问题、公共服务、公共利益等。而城乡融合发展是中共中央基于当代中国发展的现实作出的战略安排，其目的在于解决长期存在的“重城轻乡、城强乡弱”二元经济体制，重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，构建“城乡共享社会”。要做好城乡融合发展这篇大文章，必须在“融”字上下功夫。这就需要兼顾城乡之间的各种利益，将城与乡放在同一空间框架进行系统思考，突破思维禁锢，整体推进体制机制突破和政策创新,尤其要在土地改革、户籍制度、财政金融、建设主体四方面着力，拿出管用的政策方案，通过有效治理来实现协同发展。

一是各级各类城市政府要按照中央的战略步骤，切实贯彻新发展理念，处理好城乡之间的关系，通过整合本土资源，广纳外部资源，破除人口、土地、财政、金融、农村产权和工商资本入乡等现行体制机制的束缚，在强固发展优势的基础上，尽快形成新的发展格局。二是要充分调动有利于城市高质量发展的所有主体和全体市民的积极性和创造性，激活智慧，为城市治理献计献策，为城乡融合发展多作贡献。三是贯彻执行《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》精神，立足各地实际，精心谋划城市空间，升级基础设施，优化产业结构，美化人居环境，着力建设一批能够辐射带动乡村发展的特色美丽中心镇和小集镇，使广大农民离土不离乡，实现包容性就业，真正记得住乡愁，延续传承创新千百年来的农耕农业文明，用美丽乡村的春色，去开启美丽中国的四季。