从G市福利院管窥我国慈善组织依法治理问题

王云腾，孙芳芳，郑月琪

（桂林电子科技大学 法学院，广西 桂林 541004）

一、G市福利院发展现状

根据《G市慈善信息公开》文件［1］可以得知，G市慈善组织有10个，最早设立的是G市慈善事业会，于1991年12月20日设立，业务主管单位为G市民政局，主要的业务范围为接受捐赠和举办慈善事业。其余的慈善组织多于2014年以后设立，并且一半慈善组织都归属于教育局管理的各个教育发展基金会。

G市福利院成立于新中国成立前后，发展至今，康复医疗、照料抚育、后勤保障、行政管理等部门分工明确，各司其职，福利院内基础建设已相对完善。G市福利院的服务对象主要是弃婴、孤儿、孤寡老人，以及自费购买养老服务的老人等，G市福利院为上述人群提供养护、康复和教育等服务，同时面向社会开展自费托养服务。

（一）G市福利院运营现状

1.G市福利院的人力资源状况

G市福利院共18位领导干部分管各个部门的主要工作，福利院内部工作人员主要由事业编制人员、合同聘用制人员以及志愿者等组成，事业编制人员占绝大多数。实地调研发现，该福利院的志愿者大致分为三类。第一类为“空投式”，即临时起意做志愿者或捐款捐物的爱心人士；第二类为不定期志愿者，他们经常捐款捐物、不定期看望残疾儿童或老人；第三类为定期建立联系志愿者，这群志愿者与福利院建立联系，定期或不定期地轮流探访残疾人并与其建立良好的友谊，也有对福利院儿童进行收养的家庭。

2.G市福利院的运营资金

福利院主要的资金收入来源为政府拨款、社会捐款、福利彩票等。其中，政府拨款是社会福利资金的主要来源，政府会依据福利院网上信息系统中收养的儿童、抚养的老人等已经登记上传的信息发放资金，对系统内的信息进行动态管理，对接上级接口。调查得知，政府财政拨款具体分为两部分，一是生活费用，每月固定，但会随着经济发展水平的提高改变，2019年G市福利院每位儿童的生活费固定在1 200元/月；二是福利院的运行经费，须经预算、审核、批复等流程才会分期拨付资金。社会捐款来源主要是爱心捐款、签订捐赠协议、市级慈善总会年底捐赠等。社会慈善资金筹集主要有集体统筹、捐款等方式，福利院的资金由集体统筹，主要用于院内基本生活开支、基础设施的建设和维护、人员经费支出和康复医疗费用等。

（二）G市福利院依法治理现状

1.政府对G市福利院的依法管理

G市社会福利院是G市政府直属的事业单位，主管福利院的科室是事务科。首先，G市福利院的编制人员及主要负责人均为公务员，由政府任命，且受上级政府的调配。其次，G市福利院的日常经费支出、年度预算编报等资金使用情况都要向上级政府汇报，市政府的民政部门以及其他部门会对G市福利院的日常工作进行监管。最后，民政局会对福利院的工作人员进行培训，培训对象主要是专业医师、康复师等。

2.福利院内部依法治理机制

G市福利院有院内的自我考核、监督管理制度，各部门各司其职，各项工作都有基本的流程与手续，自我管理措施相对完善，能维持福利院的正常运行。例如，笔者在G市福利院调查期间发现该福利院以服务能力为评价重点，在院领导的大力支持与各科室的积极协助下，各社工务实开拓，认真履行职责，全年共完成社会工作个案服务96例。

二、G市福利院现存问题

（一）福利院人力资源短缺

全国大部分福利院普遍存在人力资源短缺、无法吸引医疗康复专业人才的问题。儿童科田院长在访谈中表示：“医疗康复方面的专业人员短缺问题迟迟无法解决，一方面是由于该康复医疗大众院校专业人才不足，人才市场供给不足。另一方面是因为财政无法支持使用聘用人员，合同聘用人员的工资是福利院较大的负担，而且聘用专业人员最低工资标准为1 680元，工资水平较低，不足以吸引专业人员就职。我们对专业人员的需求，在上级进行调研时也主动申请过，但效果甚微。”福利院工资水平较低，合同聘用制人员工作烦琐、压力大，且工资水平不高，再加上政府财政不支持，加剧了福利院的人员短缺。

（二）福利院资金短缺

由于福利院是政府部门下设的福利机构，因此福利院各项财政支出都十分依赖本地政府，这就导致福利院发展的好坏绝大部分取决于政府的财政支持是否到位。政府虽然每年都会给福利院拨付固定的财政经费，但是福利院还是入不敷出，在运行过程中除预算内的开支外，还有其他额外开支，虽然福利院还会接受其他捐赠与商会性质的拨款，但这也只是杯水车薪，因此也造成了福利院资金缺乏和专业人员短缺的问题。

（三）与社会沟通少

经过访谈得知，G市福利院较多被动接受个别群众和组织的捐赠，较少主动开展社会募捐活动，这使其与相关社会组织慈善机构之间缺乏联动，与承担家庭寄养活动的居民社区、培养专业对口人才的高等院校等缺少交流与合作，总体上与社会组织联系程度低，导致公众对慈善公益事业的认知度不高。加之福利院位置偏僻，各种服务资源不能被充分利用，加剧了福利院发展的停滞［2］。

三、G市福利院存在问题的原因

（一）立法方面的原因

1.立法的滞后性

通过实地调研发现，2016年我国《慈善法》的颁布并未对社会福利事业产生实际影响。《慈善法》侧重于慈善组织的建设，并未与其他法律相联系。对于如何促进以及进一步改善慈善机构的监管、保障特殊人群基本生活，政府相关文件并未提出具体实施建议，也没有进行真正的牵头工作，具有一定的滞后性。

2.立法关注的稀薄性

我国慈善立法无论是《慈善法》还是各种管理办法，都是有针对性地对机构设立过程及发展过程中的慈善财产问题进行规定。而实证调研发现，慈善、福利机构存续发展中亟待解决的问题是其真正服务于慈善工作时所遇到的基础性难题，这些问题应当被立法者、政府工作部门所关注，并提出解决措施以及引导性规范。

（二）政府管理方面的原因

1.政府政策支持过少

如前文所述，上级政府会对福利院的发展情况进行调查研究，但当福利院有问题提出并向上级政府申请解决时，收到政府的帮助甚微。当今我国注重政府信息公开，虽然政策确立了福利事业为特殊人群提供服务的各项标准，但没有政府的支持，政府下设的福利机构也没有办法确切落实政策的各项标准，福利院也无法根据相关配套设施规定找到合理的途径、渠道按照标准完成服务，无法为特殊人群提供足够的保障。

2.福利机构对政府的高度依赖性

我国福利机构属于民政部门，受民政等多部门监督管理。同时其资金、项目、活动等都要接受上级部门的授权与监管，活动自主性较弱，这也反映出我国福利机构对政府民政部门的高度依赖性。福利机构与政府部门联系越密切，其监管工作难度也愈大。但社会福利是为维持生活困难的特殊人群提供最基本的生活需求而产生的社会照顾和服务，应是社会化的，不应是政府财政独揽的。因此，福利事业的发展应该依靠的是群众和社会，应将封闭变为开放，从而促进社会福利事业的发展。

（三）社会信任方面的原因

福利院与社会组织的关联度不高、不想谋求社会关注，究其原因是福利院要保护特殊人群的隐私，害怕过度宣传会影响残疾儿童的心理健康。社会福利院对特殊人群隐私的担忧，一方面体现出福利院对社会公众的不信任，社会公众对福利、慈善事业的观点不一，部分群众关注特殊人群是出于好奇心理。对于特殊群众而言，不受外界过度关注、不被他人嘲笑、像身体健康的正常人般生活是他们脆弱心理的最后一道防线。另一方面体现出社会公众对福利机构的不信任，慈善组织的公信力是慈善组织赖以生存与发展的基础，但近几年慈善组织的丑闻使人们对慈善机构、福利机构的信任度大幅降低，慈善机构与社会公众逐渐脱节。

四、由G市福利院看完善慈善组织依法治理的对策

（一）福利院自我管理层面

1.优化资产管理机制

要解决福利院资金短缺的实际问题，最好的方式是适应时代的发展，转变自身的筹资模式。G市福利院会面临合同聘用制工人工资导致资金紧缺的困难，其根本原因是过依赖政府财政，没有及时转变自身的经营发展方式，开拓新的筹资渠道［3］。因此，社会福利机构单位应当改变传统且封闭的观念，丰富服务内容，加强对外宣传交流以及与社会群众的联系，以满足自身生存发展。

2.提高内部控制水平

福利机构由于自身原因存在专业人才缺失、资金紧缺等问题，要想改变这一局面，就应改变福利院内部的运行管理机制，充分调动工作人员的积极性，降低福利机构的内部运行成本。与此同时，社会福利事业单位可以积极与高校、单位等建立长期稳定的合作关系，扩大潜在志愿者范围，稳定志愿者队伍，从而吸引高素质专业人才弥补职工人力资源的紧缺。

3.促进福利院的多元化发展［4］

慈善事业、福利机构的生命力在于不断拓展服务对象、完善服务管理。鉴于此，福利机构应当积极引导社会力量参与慈善事业、社会福利事业的相关服务，积极拓展福利机构的管理和服务功能，使某一地域内部的公益、慈善的资源得以统一整合，并配备完善的生活、医疗、教育设施，让社会资源得到最大限度的利用，进而提高社会福利机构的专业服务水平。

（二）立法层面

对于慈善问题与法律制度不匹配的问题，我国政府应当完善政策法规，积极向中央建言献策，推动慈善组织监管的改进计划，使慈善法可以整体调控各项公益事业的监管制度，并且应针对慈善事业发展所遇阻碍、呼声最高的相关问题出台针对性政策，完善相关配套设施规定，提高立法、行政工作与下属福利工作的执行力。

（三）执法层面

一方面，政府部门要对现阶段各慈善组织以及公益事业单位的发展现状有正确、科学的认识。政府要深入基层调研，发现现阶段公益事业单位存在的弊病与发展阻碍，积极制定相关方针政策解决公益事业单位和慈善组织的问题，增强慈善政策的针对性，有效解决现存问题。另一方面，政府应积极推进公益事业发展的社会化，充分调动其他社会团体、个人的力量，为公益事业开拓多元化的投资渠道。

（四）社会层面

首先，要增强公众的慈善监督意识，其关键在于使立法的积极引导作用发挥到实处，做好普法宣传，在法律层面指引公民增强慈善互动意识。其次，扩大慈善宣传范围，将慈善监督意识根植广大群众心中，积极号召广大群众投身慈善事业，使民间组织和舆论媒体担负起相应社会责任［5］。最后，要推进信息公开，积极打造统一的信息公开平台，对涉及公众权益、公众关心的慈善捐赠、慈善活动等流程、环节以及活动进展予以公开，实施精细化管理，为公众提供方便的监督渠道，完善社会监管体系，引导社会公众积极参与慈善事业。

五、结语

文章对G市福利院的发展现状与存在的问题进行分析，以调研实况和信息收集为根基，致力于提出促进慈善组织依法治理、保障特殊群众基本生活以维护社会公平正义的具体对策。通过对福利院监管的立法制度框架的探究、对政府民政部门的监管制度的认知、对福利院自我管理措施的评价，发现了慈善组织仍存在资产管理水平较低、政府监管缺位、内部管理体制封闭等治理问题。在分析研究上述问题的基础上，文章认为应完善慈善立法、落实行政执法、提高慈善组织内部控制水平以及强化社会监督，促进慈善组织实现依法治理。希望文章能够对社会各界予以警示，关注社会弱势群体，给予其更多的关怀与帮助，并提高对慈善组织发展过程治理的重视程度，防微杜渐，完善慈善组织的依法治理体系，促进社会正义长足发展。