我国耕地保护责任考核制度的发展与完善

范桂华 杨鑫

诸城市自然资源和规划局 山东诸城 262200

1 耕地保护责任目标履行情况

1.1 耕地保护工作制度化和信息化管理水平明显提升

各省均已出台耕地保护责任目标考核办法，并将耕地保护责任目标完成情况纳入地方人民政府年度绩效考核。同时，各地也在积极探索利用信息化技术加强耕地保护监管力度，耕地保护深度和广度不断延伸。

1.2 推动耕地激励性保护，建立耕地保护补偿激励机制

例如：广东省自2012年起，省级财政预算设立专项资金对全省范围内的永久基本农田进行经济补偿；浙江省省级财政按永久基本农田保护面积给予每年每亩30元补助资金，并与耕地保护责任目标考核和违法用地情况相挂钩[1]。

1.3 探索耕地保护基层治理机制，激发耕地保护内生动力

例如：山东省多地探索实行永久基本农田保护监督“田长制”，每个行政村配备一名“总田长”，每个图斑都配备对应一名“田长”，使得保护责任全覆盖。

2 当前耕地目标考核制度存在的问题

2.1 考核机制不够健全，尚未充分发挥考核效能

2005年，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，指明了考核的原则和方向，但并未对具体内容进行细化和深化[2]。目前，目标考核工作缺少对具体事项的制度设计和技术规范，考核机制的不健全，特别是数据生产和使用时间的衔接、数据来源和统计口径、考核评价方法等问题，将直接影响考核效能和结果。

2.2 考核方式缺少手段，创新性不足

考核周期方面，目前是以“年”为单位开展，基本按照“一年一小考，三年一中考，五年一大考”的频次开展考核工作，发现问题的时效性和及时性受到一定制约。考核结果上报方式方面，目前考核工作成果主要通过邮寄和电子邮件等较为传统的工作方式开展，大量纸质材料查询，既不方便，效率又低，加之电子表格不够规范、完整，致使考核部门汇总工作效率较低。

2.3 考核内容有待进一步优化完善

一是考核指标缺少分层设置，约束性指标和激励性指标无明显界线，约束激励机制体现不够充分。二是目前的考核指标体系主要体现在耕地保护的数量和质量上，对于耕地生态考核方面反映不足。三是目前的耕地保护更多的是看政府执行情况，缺少社会评价指标。

2.4 考核结果应用不强、不广、不实

目前的考核结果应用与相关制度要求还存在一定差距，难以发挥奖惩和激励作用，部分较严重问题的处理，对地方政府没有形成震慑作用。在实际考核工作中，地方政府未能充分体现其主体责任，影响考核质量和效率。

3 相关完善建议

3.1 加强顶层设计，深化、细化考核制度

笔者建议从四方面优化制度设计：一是确定考核指标和对应指标权重，指标选取的原则应遵循科学性、可操作性、有效性和可比性；二是进一步明确考核组织方式、程序和具体要求等；三是健全上级考核部门对下级考核部门评价体系建设；四是明确考核结果应用范围和形式，提出具体奖惩措施等。考核部门可在《省级政府耕地保护责任目标考核办法》基础上编制耕地保护责任目标考核工作指南和技术规范，进一步指导各地有序开展考核工作。

3.2 创新考核方式，强化信息化考核监管

考核周期上，建议变“年度考核”为“日常监督”，通过卫星影像数据定期解译判读耕地变化情况，充分利用已有工作基础和成果（如国土调查、自然资源专项督察、卫片执法、永久基本农田划定、储备区划定、储备补充耕地核查、国家统筹补充耕地核查等成果），及时发现问题、及时督促整改，强化耕地保护利用动态监测监管。同时，建立部、省、市、县四级部门互联互通的考核管理平台，以信息化手段辅助实现耕地保护责任目标考核的精细化管理，实现在线填报和综合评价，提升考核工作效率；建立与自然资源部“智慧耕地管理平台”数据的接口，统一数据来源和口径。构建耕地保护责任目标考核综合数据库，将历年考核成果进行数字化管理，提升成果管理水平[3]。考核结果运用上，建议做好与粮食安全省长责任制考核、生态文明建设目标评价考核等有关考核的衔接，做到考核结果共享共用。

3.3 进一步优化调整考核评分体系

一是分层次设置考核指标。对耕地保有量、永久基本农田保护面积和耕地占补平衡面积等设置为“一票否决”项。二是增加生态效益指标。有效落实中央层面提出的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，构建生态型耕地保护机制。三是增加社会评价指标。可利用网络手段进行民意调查。同时为便于考核部门对往年考核情况对比分析，预判耕地保护突出问题，考核指标体系应有一定连续性。针对不同考核时期，考核重点也应有所不同，考核指标体系应具有一定差异性，建议将考核指标区分为“必考指标”和“选考指标”。

3.4 强化考核结果应用，让耕地保护责任目标考核落地有声

考核部门要及时通报考核结果，公布排名及具体扣分事项，充分发挥检查、考核的督促和调动作用，引起地方政府对耕地保护的高度重视。制度上，应从国家层面强化政府主体责任，加强考核部门间的联动，共同落实耕地保护考核职责。方法上，地方政府要注重实效，综合考虑当地经济发展、自然条件、生态环境等因素，依法依规制定切实可行的差别化奖惩办法。措施上，从实际长远出发，抓住症结，对症下药；评判奖惩措施效果，要看是否能真正奖到被奖励者心里，罚到被惩罚者痛处。形式上，奖惩内容和形式要多样化。主体上，既要奖励到人，也要奖励到事，既要处理到人，也要处理到事。