支持企业复工复产的财税政策研究及国际比较

宋振瑜 首都经济贸易大学

一、企业复工复产面临的困难

(一)同时面临招工难题和裁员压力

在复工复产的初期，由于疫情防控政策的实施，不能全员返岗，据一些企业主管人员的描述，有的企业到岗人员仅占30%，比如齿轮生产这样的企业，铸造使用的锅炉开工最低时间需要15个小时，到岗职工人数不够，无法进行正常生产。在复工复产一段时间后仍有半数企业因疫情原因存在不同程度的员工未返工的情况。而对于中小微企业来说，停工时间尽管不算长，但企业自身规模就小，抗风险能力较弱，停工期间仍需要支付员工工资，在无盈利的情况下，人工成本造成的负担迅速增加，使得中小微企业不得不裁员，缩减开支。这样一来，复工复产需要重新招工，疫情原因裁员使得员工重新思考就业前景，企业面临招工难的问题。尽管已经恢复正常生产，仍有半数小微企业面临招工难和因经营困难被迫裁员的双重困境，致使企业恢复生产过程缓慢。

(二)产业链仍未全部贯通

全产业的复工复产需要整个产业链条完全贯通，需要上下游企业均恢复正常才能顺利生产经营。当前企业受国内疫情影响造成的产业链断裂状况基本好转，调查显示，样本企业由于均有进口和出口业务，受国际疫情影响，存在原材料进口和国际物流运输不畅等问题。如疫情导致澳大利亚铁矿石进口量缩减，导致五金制造行业原材料价格大幅上涨。一些企业本来有较大份额的产品出口到德国和英国等地，但由于断航等国际物流运输不畅，造成了库存积压。有些企业虽然没有直接出口业务，但是其下游企业出口业务较多，由于出口美国不畅，导致该企业的下游企业资金紧张，进而导致该企业无法按时收回货款。所以，疫情除了对物流运输行业造成直接影响外，对生产制造行业也造成了很大影响，全产业链复工复产的格局尚未形成，使得企业复工复产成本增加。

(三)资金状况紧张

规模以上企业抗风险能力较强，现金流状况相对较好。但小微企业的流动资金较少，受疫情期间停工停产带来的持续影响，以及人力、水电费、租金等成本较高，短期内复工复产难度较大，存在资金链条断裂的风险。

二、企业复工复产的政策效果

2020年1月至4月期间，中央层面已出台254份政策，围绕税费减免、融资贷款、招工用工、供需对接、办事服务等多个方面对企业复工复产进行帮扶和纾困，为企业加快复产复工进程提供有力保障。通过政策梳理发现，财税优惠政策主要集中在减轻中小企业税收负担、财政贴息与贷款担保、延长阶段性减免企业社会保险费、小微企业工会经费返还等几个方面。

(一)税收减免促进了企业进行复工复产

阶段性减免增值税小规模纳税人缴纳增值税的政策，符合小规模纳税人标准的企业可以享受适用3%征收率的应税销售收入，减按1%征收率征收增值税。除此之外，还有一些企业享受了企业所得税的退税，某些企业经认定成为高新技术企业后，享受15%的优惠税率，也在一定程度上减轻了税收负担。

(二)企业社会保险费减免政策减负效果明显

有很多企业享受了社会保险缴纳方面的优惠，2020年3月至2020年12月底的养老保险企业部分免于缴纳，工伤保险和医疗保险免于缴纳。一方面，该优惠政策使得企业获得相当一部分的可用资金，另一方面，由于中小微企业需要大量用工期限较短的职工，有的短工仅工作1—2个月，如果企业全额缴纳保险，频繁雇佣短工会使企业承担较重的成本。由此可见，该优惠政策在一定程度上帮助企业招聘到急需的专业人才，有力促进复工复产。

三、国际比较及经验借鉴

(一)支持企业现金流

疫情之下，各国的优先事项是支持企业现金流，大多数短期措施都是为了确保企业有足够的现金流。企业的现金流动性下降会阻碍企业支付工资、租金、债务利息、购买原材料，降低纳税能力。因此，许多措施的重点是纾解现金流困难，以帮助避免不断升级的问题，例如裁员、关闭或破产等。各国一般通过税收和非税收措施的支持企业现金流。

关于非税措施其中最常见的工具是贷款担保计划，由政府担保发放给符合条件的企业全部或部分价值的银行贷款。其他措施包括小额无息贷款和现金赠款。这些计划通常针对小企业或受疫情影响最严重的部门的企业。其他非税措施包括推迟支付租金或利息等非工资业务成本(如斯洛伐克共和国、瑞典和美国等)。国家贷款和贷款担保似乎是整个财政方案中最重要的措施，但并不代表直接的财政成本。然而，它们会产生负债，在某些情况下，这些负债可能在2020年以后变成实际支出。

税收措施中最常见的一种提高企业现金流的手段是推迟纳税。一般情况下，对预付企业所得税或个人所得税、增值税和社会保障缴款采取递延纳税的措施。一些国家或地区为企业纳税人提供额外的时间提交纳税申报表，如果纳税人需要中介机构或专业人员和系统的帮助来提交申报表，这可能对其非常有帮助。如捷克共和国、挪威、波兰和美国等，已经允许在2020纳税年度结转亏损，允许纳税人将其在2020年的税收亏损与上一财政年度的利润结转；其他国家如斯洛伐克共和国宣布增加2020年损失的结转期。另外，一些国家减少或免除了某些部门(包括航空运输、旅游业和制造业)使用的投入品的进口税，一些国家还免除了对旅游业和航空公司的征税。其他措施则侧重于税收管理，最常见的是对增值税和其他税种加快退税，一些国家还实行了更为灵活的税收债务偿还计划，较不常见的措施包括提高增值税简化门槛(如韩国)和提高所得税预付门槛(如新西兰)。

各国、各部门和各企业的政策针对性程度各不相同。在一些国家，所有企业都可以使用这些措施，而在其他国家，这些措施适用于特定部门(如旅游业、商业航空旅行)或收入大幅下降的公司，如柬埔寨、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦等实行了特别针对旅游业的免税措施。最后，有些国家不是针对受疫情影响最大的部门或企业，而是针对中小企业或自营企业，因为预计这些企业将面临比其他企业更高的流动性限制。值得一提的是，在发展中国家和新兴国家中，最常见的措施是推迟纳税，另外延长纳税申报期限和更灵活的纳税债务偿还计划也很常见。

(二)帮助企业留住工人

受疫情的影响民众将面临大量的失业问题，如果遏制阶段延长，失业人数可能会大幅增加。许多国家已经推出、延长或扩大了短期工作计划的资格，帮助企业留住员工。这些措施通常为工作时间减少或暂时下岗的工人提供公共收入支持，但公司在短期工作计划或暂停工作期间与雇员保持合同。这是为了让雇主留住工人并使他们能够在经济状况恢复后迅速增加生产。各国对短期工作计划的慷慨程度差别很大，许多欧洲国家尤其慷慨。他们通常支付一定比例的工资，而且通常是有上限的。一些国家鼓励保留劳动力，将失业救济扩大到那些暂时失业或工作时间减少的人，这些福利是以雇员继续受雇于雇主为条件的。对于这些雇员，雇主可以申请失业救济金(例如冰岛、荷兰)。

与支持现金流的措施一样，在一些国家，这些措施得到广泛应用，而在另一些国家，这些措施更有针对性。在一些国家，这些措施是针对小雇主的，在其他国家，这些措施主要针对受疫情影响最严重部门的企业。而在发展中国家针对雇主的短期工作计划和其他形式的工资补贴并不常见。这可能与它们的高成本和对此类政策的有限经验有关。但也有例外，包括秘鲁和泰国。例如，秘鲁宣布向符合条件的雇主支付相当于月工资总额低于约430美元的工人工资总额35%的工资补贴。

各国为支持企业而出台的措施大致相同，重点是延迟纳税，引进或扩大短期工作计划也很普遍。不同类型的措施对预算的影响也大不相同。例如，短期工作计划措施涉及永久性损失，即使只有一年。而延期、申请延期等其他措施可能会对预算平衡产生暂时的影响，因为递延纳税的税款会在后期缴纳。

四、对我国支持企业复工复产的政策建议

(一)扩大企业亏损结转措施以支持企业现金流

随着危机的持续，企业除了面临流动性风险外，还面临着越来越多的偿付能力风险。政策应该适应风险变化的本质，可能包括扩大亏损结转以帮助亏损企业。由于这些措施的反周期效应，延长时限或提高退款上限可能会产生特别大的影响。此外，这些措施的优势在于，它们针对的是那些通常不会从减息、延期或免税等其他税收措施中受益的亏损企业。对于中小企业来说，可以考虑将损失从股东或董事的个人收入中扣除，以便立即使用。

(二)通过短期工作计划或工资补贴帮助企业留住员工

从全球金融危机后实施的政策来看，有证据表明，通过这些计划让人们继续工作，是提供收入支持和减少失业的一种有效方式，同时在复苏过程中避免了代价高昂的寻找和匹配过程。另外，在这些措施上附加明确和可信的时间限制是很重要的，以避免将工人锁定在无法生存的企业，特别是在经济复苏越来越强劲的时候。我国可以考虑逐步推出合适的短期工作计划或提供适当标准的工资补贴来帮助企业留住员工，以提供收入支持和帮助经济复苏。

(三)准确锁定税收政策支持对象

税收政策应该针对那些最需要帮助的人。将援助对象锁定在最需要援助的纳税人身上，既能降低财政成本，又能避免向可能不需要援助的纳税人提供援助。这也意味着可以向那些需要帮助的人提供更多的支持。然而，更严格的目标意味着访问支持将更加复杂和耗时。尽管行政成本高昂，但随着时间的推移，在最迫切需要的地方提供更强有力的支持，可能有助于改善结果。税收支持可以集中在受打击最严重的部门。中小企业可以被优先考虑，因为它们抵御流动性和偿付能力风险的能力可能较弱。就业风险明显的企业也可以成为目标，以限制对家庭和总需求的不利影响。