公共管理视域下内河航运安全风险治理探析

孙艺菱 南宁市港航发展中心

习近平总书记强调，“人民安全是国家安全的宗旨”，“要坚持人民至上，生命至上”。2020年10月，交通运输部印发《关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见》，提出要“完善交通运输安全与应急管理体系”。本研究以内河航运安全风险治理为研究对象，通过参与式观察、既有数据分析、典型调查，综合分析内河航运安全治理存在的问题及原因，寻求解决策略，为推进交通运输治理体系和治理能力现代化这一大课题提供实证依据和理论建议。

1.内河航运安全风险治理现存问题

1.1 风险预警触发随机性

风险感知（risk perception）是起源于20世纪60年代的心理学概念，指人们对于客观风险即将到来的可能性、风险类型、风险程度等风险要素的信息接收和心理预判。风险预警是风险治理场域的触发环节。目前内河航运管理部门主要有3个风险感知渠道：上级通报、市民投诉和行业检查。上级通报和市民投诉的风险预警都具有偶发性、被动化的特点，需要被动依赖第三方提供风险信息，一旦无人告知风险，则有可能错过最佳的风险应对时机。行业检查属于主动发现问题，这类风险感知具有主动性、前瞻性。在对行业主管部门人员和航运企业人员的调查问卷中，安全生产检查对行业安全生产的促进作用都得到了肯定。但是，目前除了水路运输年度核查是交通运输部年度要求、“双随机、一公开”是南宁市年度要求外，其他类型的安全生产检查尚未形成严格执行的周期性检查，也缺少统一检查标准。

1.2 风险评价开展经验化

内河航运安全风险评价包含三个层次：一是行政主管部门对于企业的安全风险评价；二是企业对于船员的适任能力评价；三是船员对于航次、航道、船舶的安全风险评价。航运风险是诸多自变量交互作用的结果，因此运用指标体系对风险程度开展评价是科学判断风险程度的必然逻辑。吴军认为，经济增长、产业结构等宏观因素对安全生产具有不同的分布滞后效应，构成生产安全事故发生的本质原因。在行政主管部门对航运企业的安全风险评价中，由于没有进行风险源的确定，内河航运安全风险评价还是以传统的经验判断为主，没有构建风险分级评价模型，主管部门通常采取传统的经验做法，通过翻阅文书档案结合工作人员自主判断开展检查。实践中，时常有以行业经营资质检查代替安全生产检查的偏向，即经营资质检查为主，安全生产检查居次要地位的倾向。表明主管部门——企业——船员三个层面对内河航运安全风险评价的重要性和紧迫性认识尚有不足。

1.3 风险消除行动协同性不足

公共管理中一个常见难题就是协调职能不同的各方联合开展步骤协调的集体行动。奥尔森曾提出，相比小集团，大集团更难步调一致地开展集体行动。中国，基于专业化分工的功能性分权，让单个职能部门“法无授权不可为”。正如美国哥伦比亚大学教授迈克尔·赫勒在《困局经济学》中所言，当资源需要整合起来才能实现有效利用时，产权明晰可能导致各方都无法有效使用资源。美国 《联邦党人文集》提到，“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身”，即“有为政府”应优先于“有限政府”。专业化分工的治理权力分散，提高单个治理单元治理效率的同时，降低了相邻部门之间的联动程度。管理功能的横纵向分散，增加了协调的行政成本，降低了治理主体的效率和权威，从而弱化了治理主体应对复杂风险的能力。我们认为，为提高专业化效率而进行治理权专业化分配是必要且重要的，值得深入探讨的是如何平衡协同与效率间的张力。

2.提升内河航运安全风险治理的对策建议

习近平提出，“防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责”，“要完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制”。内河航运风险治理研究场域中，风险治理资源集中固定与风险暴露分散随机是固有矛盾。因此航运风险治理尤其需要注重“科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战”。

2.1 强化风险预警中的社会控制

航运安全治理得当只能产生隐形的经济效益；治理失当负外部性则很大，涉及经济损失、生命安全、行业形象甚至是社会稳定，因此特别需要强化社会控制与社会管理。控制论的两大支柱理论是“韧性社会”和鲁棒自适应控制(Robust Adaptive Control)，是指对那些存在不确定性的系统进行控制。自适应性强调系统能够根据外部扰动做出相应的调整，鲁棒性强调系统的健壮性，指在异常和危险情况下系统生存的能力。内河航运安全治理应提高自适应性和鲁棒性，加强内河航运安全环境的塑造。福柯以“公共管理”探源现代西方治理的真相。他认为“治理也是生产，生产法令、制度、权利、社会组织和社会力量等，这些生产出来的总和，我们称之为国家力量”，也就是治理权威和治理效能。即使是西方自由主义学派理论下的市场经济，依旧保留了政府作为“守夜人”的规则维护者地位。

2.2 加强风险评价中的新技术应用

大数据、互联网等新技术通过虚拟路径拉进了治理主体、治理客体的物理距离，使抽象的风险点变得可视化，具备实时性、共享性的技术禀赋，扩大了管理的幅度和深度。因此，将技术领域的发展前沿引入协同治理实践是推动交通运输治理体系和治理能力现代化的必然逻辑。我们应致力于实现理论发展与公共管理实践进步之间的良性互动，航运安全风险实务者也应加强从国内外先进实践经验中汲取智慧支持，推动安全风险治理的良性互动。具体来说，可以尝试建立事故大数据库，对已发生的航运事故数据进行分类，为各类事故因素配置权重，通过智能分析、综合判定，列出事故风险计算公式，用来预测事故发生概率。

2.3 重塑风险治理的多层次协同

新形势下，协同治理的关键已经不再是建立对话磋商机制，而是解决行动中的指挥、内生动力挖掘和结果评价等问题。“法约尔跳板”是协同协商研究场域的常客。但法约尔跳板式的协同治理仍然存在一些缺陷：忽略了集体行动中的秩序性问题，沟通达成后，如何开展协同行动，由谁牵头？临时的组织架构除了缺乏清晰的领导权，也缺乏正式的组织激励和绩效评价。法约尔跳板没有解决集体行动“为谁工作”和“谁来认可”。实践中，部门间横向沟通时，目标错位情形并不鲜见。单一业务的跨部门协同，类似数学中的“提取公因数”，意指各相互独立的政府部门，对同一个重要的子项业务负有监管责任时，可以该子项业务为抓手，将其从各部门中抽取出来，整合成立一个跨部门的协同治理平台，与过去常提到的协同治理不同的是，单一业务的跨部门协同要明确头部部门一定的业务领导权，明确成员单位的权责及绩效评价标准，确保治理行动开展的组织内生动力。

3.结论

内河航运安全风险治理现存问题及其原因主要有：航运安全风险预警触发存在随机性、航运安全风险评价经验化、安全风险治理行动碎片化。目前治理实践偏重理性主义范式，形成安全治标(器物本质安全治理)的路径依赖，容易陷入“治标——维稳——再治标”的怪圈循环。应从社会控制、新技术应用、多层次协同三个维度构建全环节的标准治理流程。