深化市场化改革 构建新发展格局

田学斌，李治宇

(河北经贸大学经济研究所,河北石家庄 050061)

“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要时期。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调,要以改革创新为根本动力,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是在深刻认识国际环境的新矛盾、新挑战、新风险,把握我国经济社会发展出现的新特征、新变化、新趋势基础上,化危为机、抢占先机、积极应变、主动求变的战略选择和内在要求,对于推动我国经济社会高质量发展具有重大现实意义。

从国际环境看,世界面临百年未有之大变局,全球化出现内向化、区域化、碎片化逆流,产业链、供应链全球布局将面临重大调整,我国发展面临的外部压力加大。同时,新冠肺炎疫情全球大流行仍在持续,尚未得到有效控制,两者叠加,加速了世界经济政治格局复杂化和不稳定,保护主义、单边主义上升,世界经济低迷,全球大宗原材料和产业链、供应链结构因非经济因素而面临冲击,国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整。同时,新一轮科技革命不断引发生产生活方式变革,以人工智能(AI)、网络技术、生物技术等为代表的新一轮科学技术快速发展、不断突破,但是新产业发展增长点并不明确。国际经济竞争从过去单纯的企业竞争、技术竞争,继而转变为产业链、价值链、创新链、供应链的综合竞争,演变为对高端要素、关键技术和创新独占性的结构性竞争。这就使得全球新科技革命、新产业革命、创新力竞争、价值链竞争、市场领先地位竞争变得日趋白热化,带来经济、社会乃至制度等一系列根本性变化,深刻影响人类历史发展方向和进程。

从国内环境看,我国仍处于发展的重要战略机遇期,但战略机遇期的内涵有新变化,面临的矛盾和问题将发生重大深刻变化。据IMF预测,在“十四五”期间我国GDP增速将进一步下滑到5.5%左右,经济发展由高速增长转向高质量发展,动力结构、需求结构将发生一系列新变化。随着外需不确定性不稳定性增强,优化国内供给体系、扩大内需、加快形成国内大循环的战略重要性进一步提升。在我国资源环境约束强化、人口红利衰减、投资边际效益减退、全要素生产率下降的情况下,绿色发展、创新发展、高质量发展的迫切性日益增强。随着我国转向高质量发展阶段,制度优势显著,治理效能不断提升,国内市场空间广阔,发展韧性强劲,具备多方面的良好条件[1]。同时,也要看到,我国区域、城乡、行业发展不平衡不充分的问题仍然比较突出,转型升级任务依然艰巨。改革是由问题倒逼而产生的,深化改革的过程就是不断解决发展中的问题的过程。因此,必须坚持深化改革,进一步解放和发展社会生产力,持续增强高质量发展活力。

一、深化改革是推动形成新发展格局的关键

(一)深化改革是破解经济运行堵点难点、畅通国民经济大循环的必然要求

在构建新发展格局过程中,迫切需要解决生产、分配、流通、消费的堵点淤点、难点痛点,畅通国民经济循环和国内国际双循环。目前存在的矛盾和问题主要表现为：供给体系质量和效率不高,对国内需求适配性亟待提升。制造业受技术先进性、关键技术、基础工艺、要素市场发育不足等限制难以充分满足国内城乡居民的个性化、多样化、品质化需求。生活性服务业的质量、结构、品牌等供给能力也难以满足国内需求。劳动者收入增长速度与预期不匹配,区域与城乡间收入差距没有得到明显改观,影响居民消费扩容提质。一些地区市场保护问题依然存在,现代综合交通运输体系尚不完善,物流费用水平偏高,商贸物流现代化水平不高。产业资本“脱实向虚”,大量社会资金从制造业流出,在金融和房地产等虚拟经济部门“空转”,又反过来推高了生产企业融资成本。中心城市资源配置权力偏小,聚集人口和产业发展空间受限,等等。针对这些进入深水区的深层次、高难度改革的“硬骨头”,必须以改革创新为根本动力,发挥好改革的突破和先导作用,依靠改革应对变局、开拓新局[2]。

(二)深化改革是壮大多元主体、增强发展动力活力的客观需要

构建新发展格局,多元市场主体的发展壮大是基础。我国经济发展正处于新旧动能转换的关键时期,迫切需要多元共生、活力充盈、动力澎湃的大量市场主体,这是推动经济高质量发展繁荣的源头活水。2020年全国市场主体数量超过1.3亿户,当前市场主体数量增长较快,但规模相对较小,企业利用和整合外部资源能力有限,整体活力不强,竞争力不足。目前我国中小企业的平均寿命只有2.5年、大企业平均寿命仅7～8年,而美国、日本中小企业平均寿命分别是8.2年、12.5年,大企业平均寿命分别长达40年、58年。投资活力方面,2020年民间投资和固定资产投资实际增速较低,其中制造业投资同比下降2.2%。这些都和市场环境密切相关。近年来市场环境法治化水平明显提高,但是行政垄断、市场性垄断交织,公平竞争、统一有序的市场环境有待改善,产权保护和市场准入存在的隐性壁垒尚待消除,政府法治化、现代化治理能力和社会诚信体系建设有待加强。因此,面向民营国有外资、大中小一视同仁的营商环境有待健全完善,新一轮改革着力点要紧扣市场主体的痛点堵点,加强改革举措的系统集成、协同高效、激发整体效应,提升企业发展内生动力和全要素生产率,形成充满活力的多元主体发展新格局。

(三)深化改革是创新驱动发展、实现科技自立自强的根本动力

习近平总书记指出,构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强。因此,坚持创新驱动发展是抢占发展先机、打造发展新优势,加快提升供给体系对国内需求适配性和构建新发展格局的核心。科技自立自强的重点,需要充分调动多元主体的创新投入、创新转型发展的积极性。进入新发展阶段,需求结构和生产函数发生重大变化,创新成果产出不能满足生产和需求端需求,创新链供应链衔接融合不畅,创新与生产供求脱节问题凸显,科技支撑经济发展不够紧密的深层次问题仍有待进一步破解。一些产业发展的关键技术受制于人,原始创新能力不强,迫切需要突破关键核心技术。我国的产业创新生态存在断点和堵点,在技术服务和交易方面存在成本高、耗时长、条块分割、信息不对称、国际化程度低等问题。产业结构层次处于中低端,科技创新型企业底子薄、基数小,缺乏行业技术领军型、创新生态营造型龙头企业。2019年我国R＆D经费投入强度为2.07%,与美国(2.83%)、日本(3.26%)等科技强国相比尚显不足；基础研究占R＆D经费比重为6.03%,与发达国家普遍15%以上的水平差距仍然较大。同时,科研机构和科研人员等创新主体的经费使用和技术路线自主权、成果转化权益落实保障尚不充分,科技成果转化的利益激励机制仍未理顺,产学研金介一体化、市场化成果创造产出、转移转化的体制机制亟待健全。因此,必须进一步深化制度变革,强主体、增投入、建机制,加快创新驱动发展,实现科技自立自强。

二、把握方向，突出重点，深化市场化改革

(一)坚持市场化改革方向

推进市场化改革要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。任何经济体的经济发展都是一个资源配置效率提高的过程,资源配置效率提高依赖于微观经济主体能否依据市场信号自发地进行经济决策[3]。市场决定资源配置的优势在于可以引导资源实现最优配置,提高资源配置效率和效益。要着眼于推进市场供需结构动态平衡,推动供给创造和需求引领,实现供需良性互动[4],增强消费对经济发展的基础性作用,培育新型消费,发展服务消费。培育更加完整的内需体系,提高供给体系质量和效率,建设更加强大的国内市场。通过市场化改革优化资源配置效率,消除城乡、区域间的市场割裂和壁垒,实现多元市场协同。打破行政垄断,充分发挥市场决定价格的作用,推动资源向优质企业集中,利用市场机制提高资源配置效能。持续优化生产要素配置效率,把有限资源更多配置到高新技术领域,提高供给体系质量和效率。坚持创新驱动发展,要面向科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求,完善科技创新体系。深化科技成果产权激励机制改革,探索赋予科技人员科技成果所有权和长期使用权,充分释放科技人员创新潜力。完善金融支持实体经济的体制机制,健全具有高度适应性、竞争力、普惠型的现代金融体系,降低中小微企业融资成本。进一步优化投资结构,推动企业设备更新和技术改造,推进产业基础高级化、产业链现代化,提高经济质量效益和核心竞争力,加快建设制造强国、质量强国、数字强国[5]。

(二)健全现代市场体系

构建现代化经济体系,需要建立一个体系完整、机制健全、统一开放、公平竞争的现代市场体系[6]。当前,市场决定价格的机制已基本完善,但要素配置市场化尚需深化。进一步健全要素市场化配置制度,实质是破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍,提高要素配置效率。

以要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平为依规,健全要素市场运行机制,完善要素交易规则和服务体系。扩大市场配置国有土地范围,严格限定划拨用地范围。推进国有企业存量划拨用地使用制度改革,通过授权经营、委托经营、作为国有资本作价入股等方式,推进划拨用地有偿使用。探索农村宅基地“三权分置”,鼓励进城落户农民按照自愿有偿原则退出宅基地[7]。聚焦劳动力、人才在城乡区域流动、单位身份转变、职业发展等问题,畅通有序流动渠道,健全兜底保障机制,促进劳动力和人才有序社会性流动。全面放开重点群体落户限制,以户籍制度和公共服务推动跨区域流动[8]。完善企事业单位人才流动机制,推动人才跨所有制流动。健全评价激励机制,拓宽技术技能人才上升通道,构建更加开放自由的国内外人才交流合作机制。畅通城乡要素流通途径,推动城乡要素高效配置。加快培育数据要素市场,推进政府数据开放共享,提升社会数据资源价值,加强数据资源整合和保护。加快构建新一代信息技术、数字经济、高端装备制造、新材料等战略性新兴产业发展行动计划和促进政策,形成与高质量发展相适应的现代产业体系。

(三)激活壮大多元市场主体

我国有上亿市场主体,提升市场主体活跃度是促进经济持续健康发展、保障和改善民生的关键所在。以混合所有制改革为突破口深化国资国企改革,完善国资监管和运营体制,实现由管资产向管资本转变。优化国有资本布局,规范国有资本运作,提高国有资本回报,维护国有资本安全；完善国有企业法人治理结构,落实董事会职权,健全市场化选人用人和激励约束机制,加快完善中国特色现代企业制度,提高决策和运行效率。加快推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革。针对我国部分战略性新兴产业规模小、同质化严重等问题,通过兼并重组的“聚变”效应,推动企业提升市场竞争力。

坚持竞争中性原则,破除制约民营企业参与市场竞争的各类障碍和隐性壁垒,更大力度降低制度性成本[9]。进一步放宽市场准入,推动民营企业进入金融、养老、医疗等服务业领域,向社会资本释放更大发展空间。构建以企业为主体,以产学研深度融合为特征的科技创新体制机制,培育更多具有自主知识产权和核心竞争力的创新型企业,推动制造向创造转变、速度向质量效益转变。依法平等保护产权,为企业家发展新技术、研发新产品、创造新模式提供良好环境,提升企业核心竞争力[10]。未来五年,数据将成为企业的战略性资产和价值创造的重要来源,这将深刻改变国家的比较优势和竞争优势。要培育壮大数字产业,完善信息通信、软件服务等数字产业链,利用数字技术全方位、全角度、全链条赋能传统产业。协同推进数字产业化和产业数字化,推动数字经济和实体经济深度融合,打造具有国际竞争力的数字产业集群。重点培育具有重大引领带动作用的人工智能企业和产业,构建数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能经济形态。落实好各项惠企政策,支持企业整合创新资源要素,培育一批具有生态主导能力的产业链“链主”企业,为高质量发展提供新动能。

(四)推进政府职能转变

政府是制度的主要供给主体和制度执行的实施主体。进一步转变政府职能,健全与高质量发展相适应的制度体系,把市场活力和社会创造力释放出来。进一步下放地方政府权力,提高中心城市资源配置自主权,培育壮大新经济增长点和发展动力源。持续推进政府职能转变,最大限度减少政府对市场资源的直接配置权力,最大限度遏制行政权力对微观经济活动的直接不当干预[11]。进一步优化企业服务体系,推广先进地区经验,严肃处置推诿扯皮,提高政务服务便利化。优化工程建设项目分级管理机制,落实社会投资项目承诺制,推进区域评估,进一步提升审批效率,降低项目落地成本。全面实施一次性告知清单制度,试点备案制改革,更大力度清理备案、证明事项。清理规范涉企收费,降低企业综合成本。健全各种所有制经济产权保护制度,加强对知识产权创造、运用、交易、保护等一系列活动的制度供给和保障,依法保护企业家合法权益,对各类所有制的经济主体一视同仁,坚定企业发展信心。

维护公平竞争市场秩序。在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待,建立违反公平竞争问题反映、举报、处置通道。完善优胜劣汰的市场主体退出机制,全面推广破产统一协调机制,破除退出障碍。强化消费者权益保护,健全打击假冒伪劣商品长效机制。建立健全因规划调整、政策变更等造成非公有制企业合法权益受损失的救济补偿机制,依法打击侵害企业合法权益的各种违法犯罪行为。加强和改进反垄断和反不正当竞争执法,依法审慎采取强制措施,禁止超范围、超标的查封扣押冻结,依法保障企业正常经营活动。用规制引领市场行为、用政策调节市场行为,使市场配置资源的能力和效用在制度和创新供给中实现最大化。

(五)打造一流营商环境

着眼于在国内大循环、国内国际双循环新发展格局中打造综合竞争优势,必须强化对标对表国际一流,着眼于整合公共服务资源,提高公共服务能力,深入推进“放管服”改革。围绕培育高质量增长点进一步简政放权,全面实施涉企经营许可事项取消审批、审批改备案、告知承诺、优化服务等改革措施,提高企业开办审批效率。加快推进“证照分离”改革,大力推进“照后减证”,继续深化工业产品生产许可证制度改革,进一步削减不合理前置审批和许可。集中清理工程建设、金融、教育、医疗、养老等领域市场准入不合理条件,降低准入门槛。完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法,大幅放宽服务业领域市场准入,向社会资本释放更大发展空间。推进政务服务标准化、规范化、便利化,深化政务公开。推行“互联网+监管”,实现监管过程可追溯、问题可监测、风险可预警。健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。对新技术、新产业、新业态、新模式实行包容审慎监管,在确保质量和安全的前提下留足发展空间。

着眼于构建坦荡真诚、破解难题、鼓励发展为核心的亲清政商关系,扎实推进领导干部同民营企业家正当交往、深入交流、靠前服务,确保摸清企业困难、了解真实政策实施现状、明确政策革新完善方向和重点,深入推进减税降费,落实惠企助商政策措施,着力打造鼓励创新创造、开放包容审慎、变动方向稳定的可预期的市场友好型政策环境,持续提升市场化、法治化、国际化一流营商环境亲和力。

(六)加快诚信社会建设

诚信是建设公平竞争市场秩序的重要基石,信用社会的形成是保证市场主体公开、透明、可信赖的关键。只有形成一个充满信用和信任的市场,才能有效控制各种风险,保障市场各相关主体的利益。社会信用体系的不断完善,有利于市场秩序的规范。建立政府部门信用信息向市场主体有序开放机制,健全政府失信责任追究制度。将个体行为规范于社会信用体系之内,打造更为牢固的社会信用体系。构建守信激励和失信惩戒联动机制,推进信用分级分类监管,强化社会信用治理的外在约束力,完善地方信用法规政策,强化信用监管,形成多主体、宽领域、高效率、深度融合的社会信用体系。

构建职责明确、依法行政的政府治理体系。良好市场秩序的培育不仅需要政府、企业、社会各方力量共同维护市场规则,更需要完善有效的法治环境。充分发挥行业协会、新闻媒体和市场化服务组织的作用,构建市场监管社会共治格局。要继续深化市场监管体制改革,进一步完善统一的市场监管体制,提升市场综合监管能力。深化行政执法体制改革,最大限度减少不必要的执法事项。加强综合执法,根据不同层级政府事权和职能优化配置执法力量。围绕市场规则缺失、滞后等问题,完善重点领域监管规制。实施标准化战略,加快建成推进高质量发展的标准体系。坚持包容审慎原则,守住安全底线,营造促进经济健康发展的法治环境。

“十四五”时期,要继续用足用好改革这个关键一招,围绕坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,推动更深层次改革,为构建新发展格局提供强大动力。健全产业政策和竞争政策协同推进高质量发展机制[12],加强产业、财税、金融等政策工具协同配合。以系统思维推进改革创新,深化供给侧结构性改革,优化需求侧管理,大力推进自主创新、科技创新,增强改革创新的协同效应和集成效应,在构建新发展格局中加快调整经济结构,培育经济发展的新动能,巩固强化经济发展韧性,提升国民经济体系的整体运行效能。