基于地方治理能力视角的黑龙江省营商环境优化研究

孙永军，纪 翔

（黑龙江大学 经济与工商管理学院，哈尔滨 150080）

1 营商环境与地方治理能力的理论内涵及关系

“营商环境”是指在某一国家或地区创办及经营一家企业的难易程度，其主要包含企业在设立、经营、贸易往来、纳税、合约执行及注销等方面遵循法规、政策等所需付出的时间和成本等条件。当前，优化营商环境中的生态性和共治性“短板”矛盾尖锐：一是缺乏高质量发展的、服务体系升级的动力机制；二是缺乏政府与市场的透明、公正、科学的管理模式。CNKI检索显示，地方治理存在“地方政府治理”和“地方治理”两种说法。丁辉侠认为地方政府治理是地方政府在充分尊重公众及其他利益相关者意见的基础上，进行地方性决策、实施地方事务管理、提供地方公共服务的过程。而地方治理是着眼于整个治理过程，其包含了政府及其他多个治理主体，强调了主体间合作共治的重要性。因此，营商环境的建设不仅在于发挥市场在资源配置中的决定性作用，还涉及以转变政府职能为核心的行政管理体制机制改革。本质上，营商环境的改善与地方政府治理能力相辅相成。

2 黑龙江省营商环境的治理现状——以哈尔滨市为例

2.1 黑龙江省营商环境指数排名情况——以哈尔滨市为例

《中国城市营商环境报告》显示，在参与测算的35 个直辖市、省会城市及计划单列市中，哈尔滨市2018 年营商环境排名及指数较2017 年均有所下降，表明其营商环境改善力度仍然不够。从粤港澳大湾区研究院发布的2017 及2018 年《中国城市营商环境报告》数据可知，哈尔滨市的软环境、生态环境、市场环境、基础设施环境等指标均有不同程度的下滑。仅社会服务环境及商务成本的环境指数、排名维持不变或有所上升。

2.2 黑龙江省营商环境治理政策情况

2018 年10 月28 日，省委省政府组建黑龙江省营商环境建设监督局。2019 年1 月18 日，黑龙江省第十三届人大三次会议通过了《黑龙江省优化营商环境条例》，旨在提高政务服务效能，打造高效透明的政务环境；维护市场良好秩序，打造公平竞争、诚实守信的市场环境；深入推进法治建设，打造公平正义的法治环境。2019 年末，省政府办公厅从推动简政放权向纵深发展、加强公正监管、大力优化政府服务、强化责任担当四个方面，着力优化营商环境，提升政府服务效能。同期，省政府第四十三次常务会议通过了 《黑龙江省营商环境监督办法》，已于2020 年2 月1 日起施行。

2.3 黑龙江省营商环境治理效果情况

一是机关作风转变。全省累计查处形式主义、官僚主义问题3 592 个，精简文件会议40%，查处不作为、乱作为问题824个。二是企业综合经营成本降低，“减税降费”效果显著。全年共减轻企业缴费负担244.86 亿元。其中黑龙江全省失业保险共减轻企业负担26.7 亿元。降低城镇职工基本养老保险费率共减轻企业负担43 亿元。三是政务服务成本降低，简政放权稳步推进。精简446 项行政权力事项，取消、委托、下放、属地化事项532 项，暂停实施事项30 项，转变管理方式137 项。梳理规章、行政规范性文件和其他政策措施文件1 443 件，保留1 079 件，修改16 件，废止348 件。四是投资吸引力持续增强。截至2019年底，110 个“百大项目”全部开工，完成年度计划投资1 215.77亿元，投资完成率110.31%。

3 黑龙江省营商环境中存在的突出问题及成因

3.1 从软环境的角度分析

黑龙江省经济发展软环境与地方治理的突出矛盾表现在以下几个方面：（1）政策上有执行偏差，产业结构失衡、产业垄断较为突出，非公有制企业进入市场壁垒较高，管理理念与文化、法律等约束了治理能力的适配性，产业后劲不足，缺乏竞争活力；（2）产业制度的导向效果弱，受省内资源分布及自然环境条件的影响，黑龙江省对传统优势产业的创新不足，政企关系较为复杂，人员治理观念较浓，制度导向未能有效保障自身特色产业的增长升级，导致产品同质化、科技含量不高、产业层次低等现象的显露；（3）产业的技术创新能力不强，尽管黑龙江省在高等院校数量、科技教育水平上具有一定优势，但缺乏核心创新人才制度创新，全省企业自主创新能力仍然较弱，政企研发投入较低。从国家统计局公布的2017、2018 年黑龙江省统计年鉴数据分析可知，黑龙江省规模以上工业企业的人员、项目数、经费、专利数都在全国排名靠后的位置。

3.2 从市场环境角度分析

市场环境通过地区经济发展水平和规模、财政预算收入水平、劳动力成本水平及消费水平来体现。第一，市场的关系上，“强政府，弱市场”现象严重，政府一定程度上代替和抑制了市场机制的功能。计划经济体制相对完备，限制了企业创新活力。第二，许多国有大中型企业受原有体制的影响尚未转变为真正意义上的市场主体，自我发展与竞争能力匮乏。在某些领域形成垄断，阻碍了非公有制企业、民营中小企业进入市场。第三，政府有效发挥职能不到位，未能建立起公开、透明的市场环境。经济主体普遍缺乏契约精神及竞争意识的维护感。第四，市场意识淡薄导致诚信体系的缺失。

3.3 从社会服务环境角度分析

从科技服务方面看，黑龙江省科技服务业各指标偏低，规模和产出处于劣势，科技服务不能满足企业发展的需要。从金融服务方面看，黑龙江省金融服务行业规模小，对经济增长的贡献不高，其服务实体经济促进转型升级的能力不足。金融业支持实体经济的体系尚不完善，信贷市场一家独大导致相应的债券、信托及保险业市场发展缓慢，影响了金融服务业发展效率的提升。

4 基于地方治理能力视角的营商环境优化对策分析

4.1 提升软环境建设能力，加快产业结构优化

4.1.1 深化体制改革，融合中央企业与地方企业共同发展

深化国有企业市场化改革，培育传统支柱产业核心竞争力，支持非公有制企业进入市场发展，为行业发展增添竞争活力。

4.1.2 优化调整产业布局

明确发展方向定位，充分发挥区位优势，培育大量产业集群，激发产业创新，提升产业竞争力。此外，要利用好国家东北老工业基地振兴、“一带一路”建设战略，重塑黑龙江省区域经济格局，构建“一核、二扇、四带、一环”的产业新布局。

4.1.3 加强科技创新，依托科技创新推动产业升级

推进传统产业转型升级，加快培育新兴产业，明确新兴产业发展方向，优化调整产业结构；建立以企业为主体，高校科研机构为支撑的技术创新体系。

4.2 建立公平、公正、高效的市场环境

4.2.1 强化市场力量，发挥市场在资源配置中的决定性作用

坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用；优化各类市场主体的交易行为，规范监管市场秩序，保障市场公平竞争；建立健全产权制度，明晰产权归属并予以保护。

4.2.2 建设服务型政府，与市场经济良性的互动机制

将政府工作重点转移到创建良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上，不断进行“换位思考”，强化解决企业最关心、最直接，也是最现实的利益问题，增强企业获得感、幸福感、安全感；减少非必要的审批环节，缩短审批时限，压缩审批收费，明确审批责任，落实审批评价，做好各项审批环节公开工作。创新监管模式和思维，优化监管及服务质量。

4.2.3 深化国有企业改革，拓宽民营经济发展空间

政府需要开发并支持非公有经济、民营经济的发展；进一步放宽市场准入，为民营经济发展让渡空间，为地区经济发展注入持久的动力源泉；削弱国企过大的体制障碍，降低国企比例，提升民营资本及社会资本的比重。

4.2.4 打造诚信环境，构建社会诚信体系，增强市场公开化、透明化程度

政府应持续推进信息公开透明，提升政府公信力，建立和完善政府和企业间的长效沟通机制；企业要完善守信激励、失信惩戒的机制，提升对市场的信任程度。

4.3 进一步改善社会服务环境

4.3.1 逐步完善科技创新服务体系建设

首先，制定并完善有关科技创新服务政策法规，深刻发掘政策潜力，形成有效、科学的政策及监督评价体系；其次，要建立健全科技创新服务体系的运行机制，推进产学研深度融合，推动各级各类高校与企业的合作，充分引入市场化机制，将技术市场与资本市场、人才市场等有机结合，提升各类科技成果转化效率；最后，提升孵化主体质量，加速科技型企业孵化培育，为科技型企业提供高效、便利、优质的服务。

4.3.2 提升金融服务业发展效率，完善金融业支持实体经济的体系建设

结合供给侧结构性改革，推进金融市场结构的调整升级，支持和鼓励金融产品及服务创新；拓宽各类融资渠道，鼓励社会资本进入金融市场，加快发展多层次的金融体系；持续开展与金融发达地区合作，完善合作机制，拓展合作平台；强化建设金融集聚区，吸引产业和人才集聚。