健全审计监督体系 助力建设平安中国

徐玉德

“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”是党的第十九届五中全会提出的国家重要发展目标。会上审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“加强国家安全体系与能力建设、确保国家经济安全、保障人民生命安全、维护社会稳定与安全”作为建设平安中国的四个主要手段。新时代的平安中国观立足“两个大局”战略高度，强调树立安全发展理念，以切实增强建设更高水平的平安中国为使命，为适应国内国际复杂形势、化解各类风险挑战从而实现总体国家安全提供了认识论与方法论。作为党和国家监督体系的重要组成部分，审计监督在确保党中央令行禁止、维护国家经济安全、推进廉政建设等方面不断发挥着重大作用。审计监督关注公共领域风险隐患，充分运用审计手段对国家治理体系中潜在的风险进行经济检查，发现并掌握经济活动中的重大漏洞，提前预警、提出建议，为国家安全和社会稳定筑牢防线。因此，审计监督是建设平安中国过程中必不可缺的重要一环。通过进一步完善审计监督体系，增强审计服务国家治理体系的主动性和有效性，有助于更好地发挥审计在新时代下党和国家监督体系中的重要作用，进而有效保障“建设更高水平的平安中国”这一发展目标的实现。

一、加强国家审计监督，维护国家总体安全

国家审计的根本属性与新时代平安中国观的基本诉求相契合，统一服务于维护国家安全的总目标。当前，作为国家层面实现公共受托责任监督制度的重要手段，国家审计在查处违法违纪问题、保障社会经济安全、有力推动国家治理体系现代化、构建新发展格局方面做出重大贡献，但就与维护国家总体安全这一目标之间仍存在距离，仍需要从更深层次上进一步完善国家审计监督体系。

1.国家审计应服从于建设更高水平的平安中国这一重要发展目标，以发展与安全践行总体国家安全观。国家审计要统筹发展与安全思维，协调做到安全中求发展、向发展要安全的国家安全观。既要在审计工作全阶段融入发展思维，以谋求经济发展、创造社会价值为标尺评判审计事项；也要时刻关注风险，将安全置于决策判断首位，运用审计监督手段及时揭露经济犯罪行为，有效维护国家和人民利益。

2.国家审计应以人民利益为根本遵循，致力维护人民安全、政治安全、国家利益。经济安全是国家安全的重要支撑，国家安全是人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一的集中体现。国家审计的本质与之相契合，并对此作出回应，在新发展阶段下通过审计方法的创新，不断拓展审计监督的内涵与外延，主动适应平安中国的要求。在《关于实行审计全覆盖的实施意见》中就提出要全面履行审计监督职责，实行审计全覆盖，其范围涵盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履责情况。审计全覆盖的目标要求迎合平安中国的基本思想，为维护国家安全提供思路与行为路径。未来应进一步强化审计计划刚性约束，严格经济责任审计项目管理，不断完善经济责任审计组织协调、审计程序、审计评价、审计结果运用等工作机制，推动经济责任审计深化发展。

3.国家审计应以维护人民安全为宗旨，以维护政治安全为根本，以维护经济安全为核心。“绿水青山就是金山银山”，生态文明安全关系人民福祉，关乎民族未来。国家审计应建立全覆盖的自然资源离任审计监督体系，助力绿色发展目标实现，将新发展理念与经济社会发展紧密结合。中共中央于2019年重新修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，再次强调经济责任审计在干部考核、选拔过程的重要运用。但其中并未明确自然资源资产离任审计的运用规范与结果运用机制，导致在实际运用环节产生漏洞，制约着其自身的科学性和严肃性。因此，在探索编制自然资源资产负债表、推动建立科学规范的自然资源资产离任审计制度基础上，还应将其结果运用明确列入干部考核标准与选拔管理办法，建立生态环境损害责任终身追究制，从激励与约束两个维度充分保障制度实行到位，促使相关领导干部积极重视、主动配合自然资源资产离任审计，为保护好生态环境尽到应有之义。

二、规范社会审计，维护社会主义市场经济秩序

经过四十年的发展，我国社会审计已经成为沟通政府、企业和社会公众的重要纽带。其中注册会计师凭借职业道德素养与专业技术水平履职尽责，作为不可或缺的第三方力量对国企、上市公司等主体进行审计，提供准确详实的财务信息，促使财务违规问题逐年下降，资本市场会计信息质量“看门人”的作用得到了有效发挥。但同时，还应关注到注册会计师行业发展仍存在一些问题，有待进一步改进和加强。如部分会计师事务所受金钱驱使背弃职业操守，不仅无视财务造假行为，甚至“为虎作伥”，主动伪造报表、虚构业绩。这种由“看门人”沦为“放水者”的违法失职行为助长了公司肆意造假风气，破坏资本市场公信力，造成恶劣影响。恪尽勤勉、独立公正是会计师应当遵循的基本道德准则，这种自毁声誉的违规行为严重毁坏行业价值，损害行业的正常发展。因此，必须规范社会审计机构职业行为，关注会计师事务所审计执业质量，建设诚信担当的注册会计师队伍，切实发挥好第三方审计的作用。

（一）调动社会审计力量，完善审计监督体制

近年来，国务院及相关部门相继出台了一系列新规和新举措，用于压实中介机构责任，提升行业公信力。国务院金融发改委员会大力关注财务造假问题，坚决抵制违法交易和欺诈行为，坚决彻查处理造假的上市公司、中介机构和个人，从国家层面表明对维系资本市场生态、整治财务造假问题的重视和决心。财政部、国务院国资委、银保监会也共同发布《关于加强会计师事务所执业管理 切实提高审计质量的实施意见》，提出了完善管理政策、开展质量评估、深化执业条件监督、加强执业监测管理、加大信息披露力度、强化企业责任、加强行业自律、加大监督检查力度、严格处罚措施、加强行业主管与其他监管协同等十个方面提出了具体政策措施，从行业自律、部门监察、协同监管等多个角度全面推动会计师事务所执业管理优化，促进社会审计有序发展。

探索建立健全调动社会审计力量的制度规范体系,完善审计监督体制机制,是当前审计发展需要研究解决的重大问题。进一步加大社会审计的监管力度，不断拓展监管的广度和深度，建立覆盖事前事中事后的全过程监管模式；设置社会审计机构信用报告与信用档案，采取严格的处罚制度与退出机制，规范行业行为；探索审计机关对社会审计报告的核查机制，细化核查的形式、范围、内容，增强核查的可操作性，并赋予审计机关调阅、核查、公开披露及移送追责的权限；逐步推动社会审计结果公开透明，加强结果运用，提升社会审计质效。

（二）提升从业人员专业素养，锻造过硬队伍

社会审计发展离不开注册会计师的专业支持。作为中国资本市场“看门人”的注册会计师，应持续秉承诚信为本的道德理念和执业准绳，紧跟时代发展步伐，以勤勉尽责、严谨细致的工作态度履职尽责，不断提高执业质量，维护好市场经济秩序。

1.把服务国家、诚信建设作为重中之重。当前，我国经济进入高质量发展新阶段，资本市场也步入新局面、呈现新气象。迎合新发展，肩负新使命，加强注册会计师行业建设至关重要。习近平总书记曾对注册会计师行业作出重要批示：“注册会计师行业要紧紧抓住服务国家建设这个主题和诚信建设这条主线。”这既是党对注册会计师行业建设的期望和要求，也是行业发展的必然选择。注册会计师在执业过程中，应当始终恪守“诚信、独立、客观、公正”的执业原则，将“专业报国，服务社会”作为工作的重要目标与使命，把维护公众利益作为为之奋斗的价值体现。

2.把培养人才、提升质量作为长久抓手。注册会计师行业的自主发展取决于注册会计师的专业素质。随着社会主义市场经济不断深化，我国注册会计师行业获得长足发展，在提高会计信息质量、规范市场经济秩序、保障投资者和社会公众利益等方面发挥了重大作用。但目前的行业发展与新时代国家建设对行业服务的新要求相比还存在一定差距。注册会计师行业必须巩固专业能力培养成果，注重专业素质提升与职业道德建设齐头并进，锻造一批纯净、担当的人才队伍。

3.把加强管理、强化问责作为发展保障。新《证券法》大幅提高了证券服务机构的违法违规成本，违规主体除了要承担行政、民事责任外，还可能承担刑事责任。在此背景下，会计师事务所应当进一步增强职业风险意识，一方面加强和改善内部管理，完善内部控制，建立健全“权责清晰、决策科学、管理严格、和谐发展”的内部治理机制，提升自身风控和合规等方面的管理水平；另一方面强化内部问责与处罚力度，明确相关人员职责，督促规范执业，从各个环节最大限度避免审计风险问题。

三、完善内部审计制度，确保国有资产真实完整

内部审计是单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的一项重要制度设计。新时代具有新内涵，内部审计也肩负新任务。《审计署关于内部审计工作的规定》中将内部审计的目标从“加强经济管理、实现经济目标”提升至“促进单位完善治理、实现目标”，并将内部审计的监督范围拓展到内部控制、风险管理领域，特别是增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计，以及境外机构、境外资产和境外经济活动审计等新职责，直接体现了内部审计和国家审计共同服务于实现社会经济高质量发展的时代要求。同时，有效开展内部审计工作对于维护国有资产安全、保障国有企业高质量发展进而建设更高水平的平安中国意义重大。在我国，国有企业和国有资本占据市场经济的主导地位，具有体量大、覆盖广的显著特点，其关系国家安全，关乎国民经济命脉。近年来我国不断加强国有企业经常性的审计监督和对国企改制中资产运作的审计力度，保证了国有资产的真实、安全。但是这一过程中依然存在着虚增利润、隐瞒亏损、弄虚作假以及经营决策失误、投资收益率低下等问题，不仅导致国有资产的流失或损失，而且影响了国家宏观经济决策，干扰社会经济秩序。内部审计是建立于组织内部、服务于管理部门的独立的检查、监督和评价活动，既可提升内部牵制制度的充分性和有效性，也有助于保障国有企业资产的安全、完整和会计及相关信息的真实、合法、完整，确保国有企业自身经营业绩及经营的合规性。

党政机关和国有企事业单位的内部审计是一项极为高效且具有经济性的制度设计。从实践看，内部审计对组织管理、经营情况的了解更为全面,在内部信息掌握、加强审计信息对称性方面具有天然优势，为组织治理提供基础保障。内部审计在确保自身工作可靠性的前提下，可以通过评估和确认组织的内部控制制度、风险管理和治理程序，提供外部审计所需的审计信息，减少重复审计、无效审计,降低审计成本。内部审计也可以揭露国资运营管理中的倾向性和典型性问题，反映突出矛盾和风险隐患，提供问题解决的对策建议。内部审计具有得天独厚的优势，是维护国有资产安全的必要制度，能够助力国有经济在经济高质量发展中发挥中流砥柱作用。健全完善内部审计工作机制，推动内部审计深化改革正是新时代下应势而为且大有可为的重要举措。

注册会计师行业的自主发展取决于注册会计师的专业素质。随着社会主义市场经济不断深化，我国注册会计师行业获得长足发展，在提高会计信息质量、规范市场经济秩序、保障投资者和社会公众利益等方面发挥了重大作用。但目前的行业发展与新时代国家建设对行业服务的新要求相比还存在一定差距。注册会计师行业必须巩固专业能力培养成果，注重专业素质提升与职业道德建设齐头并进，锻造一批纯净、担当的人才队伍。

1.加强对内部审计工作的集中统一领导，健全内部审计工作机制。内部审计工作应以坚持党的全面领导为根本遵循，建立在党组织、主要负责人直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告的工作制度；推动国有企业建立健全总审计师制度，总审计师作为企业高管人员，在党组织、董事会的协助下对公司总部及所属单位的内部审计工作统一指挥；进一步完善内部审计制度机制，明确内部审计职责权限、质量控制和责任追究等内容，建立内部审计问题整改长效机制，落实责任追究，将内部审计结果及整改情况作为单位考核、人员任免及相关决策的重要参考。

2.深化审计机关对内部审计工作指导督查，协同提升内部审计效果。审计机关应指导审计范围内单位建立健全内部审计工作机制与内部审计发现问题整改长效机制，指导各单位科学安排内部审计计划与审计重点，加强对内部审计人员的业务指导；建立常态化内部审计监督检查机制，对各单位内部审计工作的开展情况进行监督，并将内部审计工作质量和成效列入单位领导干部经济责任审计评价范围。

3.充分发挥内部审计作用，构建全覆盖的监督体系。加强内部审计成果运用，建立审计成果整改督办制度，完善审计后续跟踪体系建设，加大违规处罚力度，实现内部审计成果转化；在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系目标下，可以探索国家审计与内部审计成果共享、第三方审计与内部审计结合的审计机制。审计机关可以借助企业内部审计力量与成果开展高质量审计，内部审计部门也可就审计机关关注的问题进行整改，强化落实，并借助社会审计服务提升内审工作质量。

贯彻总体国家安全观、推动建设更高水平的平安中国,需要坚持底线思维,提高防控能力，强化忧患意识，把维护国家安全作为增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的具体行动，着力防范化解重大风险。作为党和国家监督体系的重要组成部分，审计监督需要紧紧围绕在以习近平同志为核心的党中央周围，充分发挥中国特色社会主义审计制度优势，认真履行审计监督职责，积极推进审计监督体系和监督能力现代化建设，为经济社会持续健康发展发挥监督保障作用，为实现建设平安中国目标不断作出新的更大贡献。