公共体育场馆委托管理“内卷化”倾向及其生成逻辑——基于A市W场馆委托管理的经验分析

姬 庆，陈元欣

随着国家鼓励政府向社会力量购买公共体育服务、推广政府和社会资本合作，开展公共体育场馆（以下简称“场馆”）“改造功能、改革机制”工作，场馆在推进“所有权归国有，经营权属于公司”的经营权改革进程中，通过采用公建民营、民办公助、委托管理、合作参股、PPP和政府购买服务等多种模式，吸引社会力量参与。其中委托管理模式已成为改革实践中的主流选择和典型代表。

场馆委托管理最早在《“十三五”公共体育普及工程实施方案》中提出，对中央补助投资建设的公共体育服务设施，鼓励采取“委托管理”等方式，运用竞争择优机制选定各类专业化的社会组织或企业运营。因此，委托管理的对象是已建成的场馆，即存量场馆资产，其核心模式是OT模式（运营-移交），在政府和社会资本合作模式中主要包括委托运营和管理合同两种类型。在宏观政策倡导下，经过数年的发展，国内场馆委托管理取得了较大进展，委托管理实践迅速普及，委托场馆种类全覆盖，委托方式不断丰富，受托运营主体不断壮大，但同时一些问题开始暴露：委托制度不完善、委托程序存在缺陷、运营主体能力参差不齐、委托行政成本和行政风险过高、委托效益难以真实评估等。

本研究拟用“内卷化”概念作为理论基础，分析当前我国公共体育场馆委托管理过程中“内卷化”倾向的表现，求证其生成逻辑。选择A市W场馆，因为W场馆是省内较早采用公建民营、委托管理模式的公共体育场馆，委托立项时正处于国家鼓励社会资本参与场馆运营管理、推广PPP模式和政府购买服务的热潮期，在省内鲜有成熟经验可借鉴的情况下，区政府与场馆运营机构本着“先试先行”的原则“摸着石头过河”。该案例在委托管理过程中各参与主体所表现出的参与逻辑与行为博弈，以及委托效果等方面具有一定典型性和代表性。为减少争议，本研究对所涉及场馆、人名、地名均已作技术处理。

1 场馆委托管理“内卷化”倾向的内涵

“内卷化”概念最早源起于哲学领域。康德（Immanuel Kant）在1790年出版的《判断力批判》中用“内卷化”来区分“演化”“进化”，是指客观事物在发展过程没有发展到高级状态或完备状态，而在原来低级状态的基础上不断复制和复杂化的过程。该概念走向成熟的标志是格尔茨（Clifford Geertz）于1963年出版的《农业内卷化》。Geertz（1963）通过研究印尼爪哇农业发展，认为“受外在行政等条件的限制，爪哇人单靠自己不能转变为资本经济的一部分，而只能逐渐发展成为劳动力填充型农业发展模式，对于这样一个自我战胜的过程，我称之为农业内卷化”。

受到美国学者杜赞奇（1996）从政治学视角分析我国晚清国家政权向乡村的渗透导致“国家政权内卷化”的研究启发，“内卷化”概念被广泛引用到政治、社会、经济、文化等领域的应用性研究，近年来尤其是对政府购买服务过程中存在的问题研究。

从研究来看，公共体育场馆委托管理“内卷化”倾向应当包括：委托规范上有序与无序并存，委托效益上整体效益显著与部分场馆经济和社会效益有效性存疑并存，利益主体间相互独立与相互迎合并存。

2 场馆委托管理“内卷化”倾向的现实表现

2.1 规范层面：有序与无序并存

委托管理作为场馆经营权改革的一种市场化模式，其实质是利用市场机制，提高场馆公共体育服务的质量和效率，该模式的成功实践需要完整的规范予以引导、操作，包括制度规范、程序规范、契约规范和移交规范四个维度。

2.1.1 制度规范的体系化和错位使用并存

自2013年起，国家开始推行“政府向社会力量购买服务”和“政府和社会资本合作”政策，先后出台了指导意见、管理办法、操作指南、指导目录等制度规范，各级政府也积极出台本地实施政策。在这两个政策体系中场馆运营管理都是支持引导的重要内容，这就为场馆委托管理构建了较为完备的制度规范。

虽然“政府向社会力量购买服务”和“政府和社会资本合作”政策均可指导场馆委托管理实践，但具体政策适用方面则有所不同。“政府向社会力量购买服务”的政策规定项目原则上不得超过3年，而“政府和社会资本合作”政策针对不同合作模式，对应年限、要求均有所不同。然而，通过调研发现，部分委托期大于3年的案例中仅将政府购买服务的相关政策作为签订合同的依据，这显然与政府购买服务期限应严格限定在年度预算和以3年为周期的中期规划预算之内的政策相违背，也就为后续财政审计部门提出质疑埋下隐患。

2.1.2 程序规范的精细化和形式化并存

在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）中已对项目设计、专家论证、招投标、签订合同、委托实施、绩效考核、资产移交等委托程序进行规范，环环相扣，联系紧密，充分表现出规范程序的精细化发展方向。但是，在精细化的程序规范下，各利益主体往往“合谋”，使严谨的程序规范“形式化”。此类问题往往出现在招投标阶段（陈元欣等，2018）。

2.1.3 契约规范立足于合同管理，但合同核心条款存在缺陷

在《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中都明确提出要加强合同管理，还特别发布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。湖北省体育局也发布了《湖北省公共体育场馆运营管理合同示范文本》，要求从合同主体、合作关系、资产移交、运营服务、权利义务、收入和回报、履约保证、绩效考核、不可抗力、合同解除、违约责任等内容对委托双方进行约束。这表明场馆委托管理的契约规范已经建立，对直接指导各地场馆委托管理实践提供了参考。各地也根据实际情况将责权利及相应条款在契约中予以规定（李明，2018）。

然而，通过调研发现，当前我国场馆委托合同存在诸多问题：第一，合同权利义务多聚焦于委托双方，忽略了社会公众主体权益和诉求，导致公众利益难以有效保障和满足；第二，部分合同公共服务条款仅规定国家有关场馆公共体育服务的最低要求，未能实现场馆社会效益最大化；第三，经营内容要求不明确，缺少经营红线，容易导致场馆过度经营；第四，部分场馆运营管理服务费和补贴的发放缺乏论证过程和审核依据，导致存在审计风险；第五，履约保证金条款缺失、违约责任归属模棱两可，导致违约风险低、责任难以落实（姬庆等，2019）。尽管场馆委托管理的契约规范已经建立，但核心条款的缺陷依旧较为普遍。根据调查，委托合同内容不健全已成为影响场馆经营权改革的重要因素。

2.1.4 移交规范缺失导致矛盾频发

期满移交意味着运营阶段的终结，场馆经营权和双方权益的再次转移，这是整个委托管理过程中最复杂、最艰难的阶段。从若干法律诉讼案件和实地调查来看，业主方对移交阶段的认识程度和委托合同中移交条款的概括性约束远远不能满足实际操作中的复杂性需求，因此移交阶段也是双方矛盾集中爆发的阶段。

根据客观需要，合同中移交条款应当包括移交范围、移交方式、移交标准、移交责任和费用、验收程序、相关事项处理方案等内容。而在多数业主方看来，移交是简单的合同到期、收回资产，进而采用一刀切式的处理方式，即委托期满，无偿收回一切权益和资产。这与运营机构的诉求截然相反。

第一，忽视了有形资产处理的复杂性，对运营商先期投入缺乏充分回报机制。移交时，对乙方投入的资产设备应当有合理处置方案，包括资产评估、折价回购等。但从调研中发现，部分合同不仅没有相关方案，反而要求乙方自行处理购置的设备设施，甚至还有个别规定“对乙方难以拆除部分，则被视为废弃物”的条款。这种处理方式是导致乙方恶性拆除、超期运营、拒绝移交的主要原因。

第二，对人员安置的复杂性缺乏认识。运营机构在委托期间自主聘用的员工在移交后面临失业风险，现有移交程序中对人员解散形式、安置渠道、补偿方式等未明确规定，这增加了运营机构人员安置成本。另外，尽管员工聘用与解聘是运营机构的责任权利，但移交后，运营团队全部解散可视为场馆人力资产损失，不利于场馆长期运营。

第三，对无形资产价值缺乏认定和补偿机制。多数委托管理的场馆是新建或地理位置欠佳的场馆，经过运营机构多年经营，为场馆积累了大量消费人群、培育了消费市场、建立了合作伙伴、树立了场馆品牌形象，而现有移交清算中未考虑这一因素，乙方普遍要求在移交时进行补偿。

第四，对乙方储值类会员卡、课程和广告、冠名权等超期售卖行为缺少追责和惩罚措施。

2.2 效益层面：整体效益显著与部分场馆经济和社会效益有效性存疑并存

经过多年委托管理实践，我国场馆委托管理效益取得了重要突破。首先，委托管理模式迅速普及，已成为场馆经营权改革的主流选择。第二，专业场馆运营主体不断壮大，委托管理供给市场初步形成。通过检索国内近5年184个场馆（包括64个PPP项目场馆）招标、中标信息，共有120多家场馆运营机构，其中包括珠江文体、佳兆业文体、华体、中体、福建冠深等一批全国性的专业场馆运营商和上市公司。第三，委托方式不断多样化。当前国内场馆委托管理模式有“委托＋承包/租赁”“委托＋补贴”“委托＋购买服务”“先补贴后付费”“基本费用＋绩效费用”，以及“先合资再委托”等多种模式（陈元欣等，2019）。委托管理模式的发展有力地促进了场馆经营权改革和“改造功能、改革机制”工作，进一步促进了体育场馆服务业的发展。

然而，委托管理在总体上推动了场馆经营权改革的情况下，是否真正提高了场馆综合运营效益、提升了公共体育服务质量，这需要从经济效益和社会效益两个方面进行论证。

2.2.1 经济效益各有得失

长期以来，场馆盈利能力低下备受各方指责，但在委托管理模式下，场馆经济效益有所改善。通过对比国内若干实施委托管理的场馆财务数据发现，如不考虑场馆建设成本、折旧，同时政府给予运营补贴，场馆运营公司或许有利可图；但如果失去政府补贴，运营公司则压力巨大。而从产权方角度来看，仅依靠场馆运营收回成本基本不太现实。

随着场馆经营权改革和委托管理的发展，场馆运营市场主体迅速成长，但也出现专业水平良莠不齐的现象，个别场馆难以提供优质运营服务，难以实现自我盈利，无力在委托期内持续经营。在调研的场馆法律案件中，因为运营机构经营不善，难以缴纳管理费，以致于提前解约，造成国有资产损失和群众健身权益受损的案例占比较大。

为进一步促进场馆委托管理良性发展，激励运营机构，平衡运营效益，部分场馆设计了利润分配机制和亏损分担机制。此外，考虑到场馆高昂运营成本，许多场馆在委托时享有政府补贴，此举可视为亏损分担机制。利润分配和亏损分担机制是委托激励机制的自我完善，改善了委托效益，促进了委托管理的实施。

2.2.2 社会效益难以有效衡量

第一，真实社会效益难以客观衡量。当前，我国场馆社会效益评价以《大型体育场馆基本公共服务规范》《大型体育场馆运营管理综合评价体系》为基础，其中“综合效益”指标对场馆接待人数和公益活动人数进行评判。然而，在智慧场馆系统尚未完全普及的情况下，各地上报的数据大多是估算的。另外，部分场馆为便于计算社会效益的货币量，以公益项目的投资额为依据。此种直接将为公益事业的投入列入收益的做法值得商榷，是否真正获得等额的社会效益还需进一步评估。

从社会效益评估方法来看，学者专家利用主成分分析（盛菊霞，2012）、平衡计分卡（耿宝权，2012）、GEM模型（褚贝，2018）、WSR方法论（李海杰，2018）等多种方法，以及王进（2013）、杜朝辉（2015）、郑文林（2018）等对场馆综合评价体系进行研究，但普适性的社会效益评价方法和体系依旧存在争论。

第二，服务对象特定化倾向影响了场馆社会效益实现。随着人们健身意识不断增强，场馆服务对象的数量越来越多，当场地存在竞争时，运营机构出于树立形象、公关需求、节省成本的考虑，往往有意识挑选特定的服务对象。杨书胜（2015）将其称之为“奶油化”现象。李春霞等（2012）则称之为“公共服务的悬浮”。

2.3 利益主体层面：相互独立与相互迎合并存

场馆委托管理的利益主体包括政府/场馆业主方、运营机构、健身群众、第三方评估机构等，多方主体在权益上相互独立，又为了各自利益相互迎合。

2.3.1 政府/场馆业主与运营机构相互独立与相互迎合

第一，运营机构主动行政化。在政府行政垄断尚未有效改善的情况下，委托双方权利地位天然不对等（杨风华，2008）。为履行合同中公共体育服务条款，完成场馆业主方的行政性要求，场馆运营机构主动放弃部分经济利益，并以此为理由要求政府支付更多补贴，或签订额外的政府购买服务协议，此举与事业单位场馆每年获得政府专项拨款的逻辑颇为相似。这说明专业的场馆运营机构并未按照市场化逻辑促进政府向合作治理的方向良性改变，而是为了让自己获得更多利益，主动采用政府运作逻辑，是自己“主动行政化”（耿国阶等，2018）。

第二，政府寻租与运营机构合谋的客观存在。政府寻租是委托管理中较为常见的异常现象。为了保证委托过程中政府权益、延续行政职能，在合同条款中加入大量政府行政性指令，通过寻租以实现部门利益最大化。

2.3.2 体育部门与国资部门相互独立与相互迎合

当场馆产权在国资部门名下时，国资部门是产权方和业主方，体育部门是业务指导方、监管方和公共体育服务购买者，二者各司其职，权责相互独立。

首先，国资部门主动联合体育部门，以实现部门利益。按照场馆免费低收费补助政策要求，仅体育系统内场馆能享受该补助资金。为获得补助资格，国资部门在场馆委托过程中主动邀请体育部门参与，或者以双甲方身份签订委托合同，以便于在运营中顺利获得该补助资金。其次，根据国家有关场馆税费政策，体制内场馆可获得免征房产税和城镇土地使用税资格。部分场馆不惜把产权划入体育部门，以实现税费筹划。

2.3.3 第三方评估机构与相关利益主体相互独立与相互迎合

第三方评价是提高场馆委托管理质量，规范委托管理行为的重要手段，第三方评估机构应确保评估工作的专业性、独立性和客观性。尽管场馆委托管理第三方评价还未普及，但开展此项工作的场馆已出现一些典型问题。由于评估结果往往与合同费用支付挂钩，为达到预想的评估结果，委托方和受托方都试图影响第三方评估结果，提高了合谋和道德风险的发生概率。

3 基于A市W场馆委托管理服务项目的经验分析

A市W场馆是其所在省较早采用委托管理模式运营的公共体育场馆，从形式上看，这是一次成功的、具有示范意义的场馆经营权改革尝试，但其背后的委托过程之复杂、各利益主体间博弈之激烈和委托效益的真实性都充分表现出“内卷化”的特点和倾向，以及区体育部门的自我矫正等值得反思和借鉴。

3.1 项目描述

A市B区水务部门响应该市整治河道用于城市绿地、休闲设施建设的号召，在该区河滩上规划建设一个以体育运动、健身休闲为主的体育公园。在规划建设过程中，区政府召开专题会议研究场馆建设运营问题，认为区体育部门应当协助区水务部门完成场馆规划建设并设计运营方案。区体育部门经过信息收集，首先邀请辖区内一家运营经验丰富的J健身俱乐部负责人O作为顾问协助区水务部门开展建设工作；在运营问题上区体育部门首先提出成立事业单位的管理中心，但被区政府以新增编制困难为由拒绝，遂又提出引入社会力量，实施“区水务部门建设、体育部门监管、社会力量运营”的委托管理方案，此方案获得区政府认可。

3.2 W场馆委托管理的“内卷化”表现

3.2.1 区体育部门的非产权方身份与运营机构的强势使体育部门左右掣肘

首先，非产权方地位导致文体局难以协调各方。W场馆是区水务部门投资建设、区财政局付费、J健身俱乐部运营，区体育部门虽是甲方之一，但仅作为业务指导部门，权威性最弱，难以协调其他部门。体育部门的协调服务职能被弱化，引起了场馆运营商的不满，进一步弱化其权威性。

另一方面，俱乐部负责人O不仅游说区政府默许其成为场馆运营商，促使区政府接受了他提出的方案，再由区政府授意区体育部门执行，同时还利用其在本地区行业的影响力，迫使其他机构退出，使委托管理招标面临单一供给市场。运营机构的强势使区体育部门管理弹性小，监管难度大。

3.2.2 区体育部门对委托管理规范和实践陌生导致“先天不足”

场馆委托管理对区体育部门而言是新生事物，对相关政策理解不够深入，在省内也缺少相关经验可借鉴的情况下，仅将《政府购买服务管理办法（暂行）》等作为制定合同依据，使委托管理合同缺少足够法律依据；而合同中不仅约定“由绩效考核结果确定运营管理服务费数额”，还约定“场馆的运营管理支出的资金缺口列支服务费用弥补”，不仅使合同中的核心条款前后矛盾，而且直接造成双方对“服务费”定义产生分歧；此外，因为场馆在交付运营时存在质量问题，J健身俱乐部需投入大量资金进行改造，这使W场馆委托管理实质上成为ROT模式（改造-运营-移交），所以约定场馆委托管理期限为15年。但该情况在合同中并未提及，仍按照普通委托管理进行约束。而按照我国委托管理最高不得超过8年的政策要求，显然15年运营期远超政策许可范围。

3.3 区体育部门对委托管理“内卷化”的自我矫正

3.3.1 研制评估体系，消除核心分歧

为加强政府监督管理，规范场馆运营商运营管理行为，更是为计算年度服务费数额提供直接依据，区体育部门根据双方签订的合同要求，委托T研究机构专门研究制定了《W场馆运营管理绩效考核办法》和《W场馆运营管理服务费发放办法》。

《W场馆运营管理绩效考核办法》结合了国家、省、市三级有关场馆运营管理的相关要求，更结合了W场馆运营管理实际，从开放情况、经营管理、运行保障、特色加分、减分项等5个一级指标，34个二级指标对场馆公益效益、运营管理效益等内容进行全面评估，其中特别设置了“减分项”一级指标和4个二级指标作为运营的负面清单，视情况，直接扣除相应费用，甚至一票否决。考核办法的制定不仅使体育部门能够全面掌握场馆运营管理情况，及时矫正运营商偏离行为，也使委托管理在制度上更加规范化、法治化，更重要的是使区体育部门重新获得了主动权和主导权。

《W场馆运营管理服务费发放办法》结合W场馆绩效考核结果和年度财务结果，设计了“重绩效考核、轻财务状况”“多亏多补”的服务费计算方式。此举作为委托合同的补充，初步消除了合同中存在的“按照亏损给予补贴”和“根据绩效发放服务费”的条款矛盾，完善合同管理，为接下来的工作奠定基础。

3.3.2 引入第三方评估，确立评估结果的权威性

区体育部门认为由其开展绩效评估会增加行政成本，也缺乏足够的评估人员、时间、专业知识，而评估结果也很难令运营方信服，于是主动引入专业的场馆评估方Y机构：通过充分授权，提高开展评估工作的便利性；通过召开三方参加的绩效评估报告会，提高评估结果的信服度；通过认可评估结果并与服务费直接挂钩，提高评估工作的权威性；通过要求场馆根据评估结果进行整改，提高评估结果的有效性。

根据连续2年的跟踪调查，绩效评估的作用已经显现：2017年评估时发现的“因设备原因游泳馆未开放”“未充分利用节假日向市民免费低收费开放”“互联网订场功能缺失”“操课安排不合理”等问题已在2018年得以解决，仅2018年暑期游泳馆开放期间就免费、低收费接待了5 000余人次。引入专业的第三方评估既可提高评估的专业性和客观性，也是区体育部门加强监管、纠正运营商偏离行为的重要举措。

3.3.3 开通群众监管渠道，保障群众健身权益

区体育部门认为“场馆运营成功与否，应由群众说了算”，因此在委托管理之始就主动公布监管热线，鼓励群众通过信访、互联网、热线等多种方式表达需求、反馈信息、投诉监管，共同促进场馆运营管理工作。开通群众监管渠道，调动了群众参与积极性，区体育部门不仅根据群众需求向运营方提出了调整运营的建议，还根据群众投诉的不良行为提出了整改要求，有力保障了群众健身权益。

3.4 项目典型性分析

A市W场馆是该省较早采用政府付费、委托民间机构运营的公共体育场馆之一，虽项目本身存在诸多个性化现象，但在委托过程中暴露出的缺陷和问题却具有一定典型性和代表性。主要表现在：1）W场馆招投标过程反映出当前场馆委托管理招投标竞争不充分现象；2）因基层政府对场馆委托管理工作陌生而导致先天不足的现象广泛存在；3）体育部门在非体制内场馆委托管理中弱势的现象广泛存在；4）体育部门自我矫正的做法值得推广。

4 场馆委托管理“内卷化”倾向的生成逻辑探讨

4.1 压力型体制导致政府“行政理性”行为

压力型体制是近年来学者对中国体制运行特点的形象描述（杨雪冬，2012）。在压力型体制下，基层政府工作任务的计划、执行和评估都面临上级部门强有力的行政压力。虽然压力型体制能够提升基层政府在发展经济和社会管理的效率，但强度过大势必造成基层政府行政的被动性。在场馆的经营权改革过程中，压力型体制的表现无处不在。

场馆是否应当进行委托管理，按照市场化逻辑，“应该是一个成本收益的权衡过程”（E.S.萨瓦斯，2002），这可称之为“委托理性”。场馆业主方需要分别对自主运营和委托管理的全部成本进行测算，当充分的市场调研和测算结果能够证明本部门开展场馆委托管理的成本小于自主运营成本，或总收益大于自主运营时，方可采用该模式。然而，受压力型的行政体制的影响，政府做出场馆委托运营的决策多数情况下并非是出于市场化逻辑。

国家在政府购买、政府和社会资本合作、重点领域投融资等政策中鼓励社会力量参与场馆运营管理，国家体育总局制定的体育产业政策要求进行场馆经营权改革，并将委托管理作为重要模式。各省市在本级政策中积极跟进和落实，把场馆改革或实现委托管理写进工作计划并分解任务到下级政府或体育部门。下级政府或体育部门为完成上级指令或计划，需在“行政理性”的前提下努力实现“委托理性”。

4.2 嵌入性制度与既有行政思维的冲突

对于基层政府而言，开展公共体育场馆运营管理工作行政成本最低、风险最小、管理最简单、操作最熟悉的方式是成立下属事业单位，通过传统的行政管理体制，从财务、人事、运营管理、服务供给等方面进行全方位管控。然而，虽然场馆委托管理中政府授权运营和为公共体育服务付费类似于政府购买或行政许可，部分学者也认为这具有一定的行政属性（胡敏洁，2016），但是委托管理的本质是一种市场经济行为，其所适用的法律是约定民事行为的《合同法》，政府使用委托管理手段也应当是市场化的治理模式，这就产生了冲突。如果基层政府主动采用委托管理模式，尚可以柔和的方式在内部进行调整；但如果是上级政府的强力推动，则基层政府难以短期消化，不可避免地受到阻碍。董红刚（2013）认为，场馆嵌入其中的复杂社会关系严重扭曲了场馆产生逻辑和运行机制，而委托管理作为与既有管理思维截然不同的管理模式被强行嵌入其中，无疑会加剧这种不利局面，其破解之道应当在于政府职能转换。

对于不同地区，角色和职能转换速率不同，问题表现也不尽相同。相对于市场经济较为发达的东部地区而言，相似的市场化实践较多，对委托管理模式适应性较强，而对于中西部地区而言，委托管理本身是一种陌生的、全新的思维方式和管理模式，在实践过程中反应出的问题较多。

4.3 不同利益主体诉求难以契合

上述所述不同利益主体之间“相互独立”又“相互迎合”的矛盾表现主要由两对矛盾导致的，一是政府部门之间事权和财权不匹配，使甲方内部相互制约；二是政府政绩观和企业逐利观之间的矛盾，使甲乙双方产生矛盾。

首先，在政府部门之间，虽然场馆委托方大多是体育部门或国资部门，但财政、城管、消防、税务、水务、电力等部门，均在场馆委托管理中发挥作用。其中政府付费的委托管理实践中，体育部门作为业务指导部门提出公共体育服务等要求并对运营机构进行监管，其他部门则从城市建设、环境卫生等方面提出其他要求，而财政部门根据委托效益每年支付费用或补贴。

其次，从甲乙双方来说，场馆业主方和运营机构往往拥有不同的目标函数，这会导致逆向选择和道德风险。而双方的私利最主要的表现是委托管理的政府政绩观和企业逐利观。W场馆的委托合同中之所以出现对“服务费”和“亏损补贴”矛盾性表述，正是因为甲乙双方间利益诉求相左导致。另外，似乎场馆业主方、运营机构和学界有一个共识：场馆仅靠使用者付费难以弥补运营成本，需要给予补助，运营机构也非常善于利用这一共识，以谋求更多利益。在调研某三线城市全民健身中心委托管理案例中发现，运营机构向政府提出总额不低于2 000万元的“运营管理补贴＋购买服务＋免低开放补贴＋场馆改造补贴”的诉求，使当地政府难以接受。

4.4 竞争性市场的逻辑假设与非充分竞争性市场的现实矛盾

实施委托管理的前提是存在一个能够满足政府委托需要的供给市场，而且市场上的潜在供应商为政府委托内容展开竞争，使政府能够获得“物美价廉”的服务，这是政府理想中的逻辑假设。然而现实却绝非如此。由于国内场馆经营权改革启动较晚，场馆运营机构中事业单位占据绝大比例，虽然近年来企业法人的运营机构大幅增加，但建立成熟的供给市场仍然任重而道远。当市场缺陷增加的时候，政府的交易成本也在增加，“内卷化”倾向也随之而来。

5 结论与启示

正如马克思主义哲学所说，事物发展是前进性与曲折性相统一。委托管理作为当前场馆经营权改革的重要模式和路径，已经在社会公共管理实践中被证明是正确选择，其直接优势是：减少政府开支、增加收入、减少政府债务、提高运营效率、培养人才、提高服务质量（E.S.萨瓦斯，2015）。基于对国内场馆委托实践的总结分析，以及对A市W场馆委托管理服务项目的个案分析，可以得出以下结论和启示。

第一，场馆委托管理“内卷化”倾向是指，虽然场馆委托管理得到较快发展，但与预想中提高场馆综合效益、提高公共体育服务水平等要求还有较大距离，反而因在内部出现多方博弈致使委托效果偏离和无效率发展现象。

第二，产生“内卷化”倾向的原因既有来自需求侧的因素；也有来自于供给侧的因素，主要是各地面临的非充分竞争性市场的现实，包括垄断、寡头、竞争不充分等。另外，供给与需求不匹配也是重要原因。

第三，值得注意的是，这些“内卷化”倾向并不意味着场馆经营权改革或委托管理进入到死胡同，而是在委托实践的初期阶段发生的一些偏离现象，加以调整，便可以趋利避害，使场馆委托管理重新回到正轨。

第四，场馆委托管理“内卷化”倾向的矫正策略：1）完善制度规范，制定实施细则，推广典型案例。国家发展和改革委员会、财政部、国家体育总局等有关部委应当对与场馆国有资产管理、委托管理、政府购买服务等有关的政策文件做好解读和说明工作，地方政府应当因地制宜地制定实施细则，确保地方实施场馆委托管理时有理有据；同时应积极总结和推广不同委托管理模式的典型案例，供基层政府借鉴学习。2）培训基层政府，委托逻辑回归经济理性，量力而行。基层政府在场馆委托管理中扮演关键角色，其决策和行动直接决定着委托实践的成败。因此，有必要对基层政府进行培训和引导，使其成为合格的委托人和负责的监管者。各地在启动委托管理程序前应全面分析项目成本收益，充分论证项目的可行性，研制量力可行的项目补贴或政府购买方案。3）制定竞争性的招投标机制，建立激励相容的激励机制，提高委托管理专业性。一方面，只有制定竞争性的招投标机制，才能吸引信誉好、专业性强，真正有实力的运营机构，这是场馆委托管理实践成功的前提；另一方面，通过合理的激励机制设计，使运营机构的利益与业主方利益趋同，才能保证场馆委托管理实践的最终成功。4）确立合同规范为主的契约治理机制，建立与奖惩挂钩的绩效考核体系，确保委托管理效益。政府对运营机构的管理应立足于合同管理，充分论证合同的完整性、严谨性，明确委托内容，突出公共服务，完善核心条款，以契约治理代替行政治理。为真实衡量委托管理效益，需在委托合同中制定绩效考核体系，并赋予考核结果与奖惩挂钩的权威性。