地方高职院校财政补助制度改革探析

杨平（高级会计师）

（南通师范高等专科学校 江苏 南通 226011）

一、地方高职院校财政补助制度的模式

地方专科院校为是我国高等职业教育的重要组成部分，为我国高等职业教育的发展发挥了积极作用，同时高质量的高职教育，对促进地方经济建设和发展也发挥着重要的作用；而经济越发达，地方高职教育发展也能得到更多的投入支撑，办学水平和办学效益也就越高，两者相辅相成、互相促进，互为支撑。

职业教育财政拨款，是指财政部门通过各种形式将财政资金无偿拨付给相关职业院校，并规定资金使用用途、履行政府教育职能的一种资金拨付活动。高职教育财政拨款遵循的原则，首先要保证学校的正常运营，以利于完成正常的教学任务；其次要促进高职教育和学校资源利用率提高，以相对较少的投入获得较好的产出；再次要利于高职院校发展和结构调整，使其适应未来经济与社会发展的需要。高职教育财政拨款，作为政府对职业教育政策导向、宏观调控的重要手段，先后经历了三种模式。

（一）基数发展式。从1949年至1985年，我国基本采用“基数经费+发展经费”的拨款模式。这是一种简单估算法，以前一财政年度的教育经费为基础，适当考虑本预算年度发展需求增加一定比例的教育经费。这种拨款模式的程序比较简单，操作也较容易，但没有考虑高校在校生的生均成本，带有盲目性，不利于提高经费使用效率。

（二）综合专项式。从1986年至2002年，我国基本采用“综合定额+专项补助”的拨款模式。该模式将高校教育经费分为综合定额和专项补助两部分，其中综合定额以“生均拨款标准额×高校在校生数量”的方式，核定下达高校教育经费总量。专项补助指财政和教育主管部门根据高校自身特殊发展需要和申请，批准确定拨付的专项教育经费。

（三）基本项目式。2002年至今，我国基本采用“基本支出预算+项目支出预算”的拨款模式。基本支出预算是高职院校正常运转、完成日常教学等工作需要的基本经费，财政拨款模式为主；项目支出预算主要是高职学校建设、修缮等专项活动的支出。这种模式有利于政府和高校对财政资金使用过程的监督，但拨款机制有待完善，以切实反映高校办学的周期性特征和内在规律。

二、地方高职院校生均拨款制度现状与不足：以南通市为例

（一）南通市高职院校生均拨款制度现状。2002年以来，南通市高职院校财政拨款制度经历了“基数发展式”到“综合专项式”的变革过程。为调动地方高职院校办学积极性，引导学校充分挖掘现有教育资源，2008年对地方高职院校经费预算管理方式进行改革，采用“综合专项式”，由原来按教师实有人数补助改革为按培养学生人数补助的预算管理方式，主要构成为：生均定额拨款+离退休人均定额拨款+专项拨款。具体而言，财政拨款安排与学校招生人数挂钩，按生均定额核定；离退休人员经费从学校正常经费中单列，根据实有人数按部门预算管理规定全额安排；适当安排专项补助。2008—2018年生均定额拨款只考虑了学校学历层次、学生规模因素，2019年生均定额拨款增加了学科折算系数、师资系数等内涵发展系数。2019年南通市高职院校生均拨款的公式模型为：

Y=ΣA（i）×B×C×X

其中：Y表示拨款总额，A（i）表示i学科专业系数，B表示该校师资系数，C表示该校学历层次系数，X表示专业学生数。

学科专业系数A（i）系数设置在0.8—1.1区间。师资系数B是根据学校生师比、教师学历职称占比的平均值予以浮动确定。学历层次系数是根据省定标准确定，具体系数为：中职0.7、普通高职大专0.8、省示范高职大专0.9，高水平高职1，师范生1。

（二）现行高职院校生均拨款制度的不足。南通市高职院校生均拨款模式，是在考虑了学历层次系数之后折算出生均标准、师资系数以及学科专业系数，并不仅仅是简单考虑学生人数这一因素，在一定程度上体现了不同类型、层次学校和不同专业的区别，并考虑了师资配备情况。但随着我国进入新的发展阶段，职业教育服务地方经济、提供产业急需人才的需求越来越强烈，这种拨款模式缺乏对高校支持产业集聚的政策导向，个别系数设定还有待进一步研究完善。譬如，未能考虑绩效结果导向的就业因素、未能考虑服务当地教育培养技能人才的社会责任履行。另外，当前这种高职院校财政拨款模式，人才培养质量和就业质量高低对拨款没有影响，导致各个学校都最大限度地追求办学规模，弱化了学校为地方经济发展培养产业发展急需的人才动力，降低了财政资金的绩效作用发挥。学科专业系数的设定也只是考虑了地方产业发展的需要，并未能真正与各专业培养成本相结合。

三、完善高职院校生均拨款调节系数的建议

2019年2月出台的《国家职业教育改革实施方案》中明确指出“各级政府要建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度”。目前我国职业教育财政拨款大部分仍属于公式拨款，参数指标、系数的设置，直接影响到政府对地方高校财政拨款的划拨数量。政府作为地方高校教育资金的主要承担者，在对教育财政资源进行配置的过程中，既要满足各地方高校的教育发展需求，也要兼顾学校服务地方经济发展效益，做到科学合理、准确有效。结合新的要求和南通市高职院校财政拨款制度现状，本文拟从完善拨款调节系数方面提出一些建议，以加强财政资金的引导作用，提高财政资金的使用绩效。

（一）引入人才培养成本调节系数，实施差异性投入。高职院校的财政资金需求与其教育培养成本直接相关，建立与培养成本相适应的财政投入制度，则需将人才“培养成本”调节系数引入进来，作为确定财政拨款数量的主要依据。让每一所职业院校在设置专业时，不再考虑办学成本问题，真正从自身的办学优势和竞争力出发，开办经济社会和学生真正需要的专业。对于反映不同学科专业教育成本差异的成本调节系数确定问题，可以选取发展较好的高职院校作为研究对象，通过作业成本法核算，将职业院校作业中心整合为6个作业中心，分别为：教学作业中心、教学管理作业中心、学生管理作业中心、行政管理作业中心、设备管理作业中心、科研培训作业中心，通过归集分析各中心会计核算数据，确定各个专业人才培养成本。高职院校不同专业类别人才培养成本从高到低依次为：农林牧渔类、装备制造类、土木建筑类、电子信息类、财经商贸类、教育与体育类、旅游类、文化艺术类。考虑各专业培养成本，借鉴该研究结果，建议完善目前学科专业系数的设定，具体可将调节系数设定为：农林牧渔类专业1.2，装备制造类和土木建筑类专业1.1，电子信息类和财经商贸类专业1.0，文化、旅游、艺术、体育类专业0.9；特殊的高职——师范类专业系数参照国家和省要求提高，设定为1.5左右。

（二）引进院校内涵建设调节系数，实施提升性投入。学校能不能高质量发展，取决于内涵建设本身，包括师资队伍、专业建设、科研成果、实训能力等水准。可以选取若干指标设立综合系数，选取的指标可以确定为反映人才培养水平的毕业生合格率、毕业生就业率；反映师资队伍建设的生师比、在职职工中专任教师比、专任教师中副教授以上教师比、专任教师中硕博教师比、省级以上大赛获奖人次等；反映学校科研能力的市级以上在研科研项目数、市级以上科研机构数、当年市级以上科研成果数、每百名教师论文专著数量、教学改革创新项目；反映学校课程建设的市级以上特色专业数、市级以上精品课程数、市级以上精品教材数等；反映学校实习实训的市级以上实训基地数、百名学生荣获市级以上荣誉数、年社会服务人次、科研机构服务企业数、学术期刊影响因子等。若干指标取不同的权重加总成1为系数，可以通过将地方高职院校相关指标的平均值设为系数参考值，相同指标横向分析，也可以对同一院校的同一指标进行纵向分析，得出总的系数得分，超过1的部分，对生均拨款标准给予上浮一定的比例，对达不到1的部分则相应下浮，以此促进学校重视内涵建设，提高办学质量。

（三）引入服务地方经济调节系数，实施竞争性投入。一个城市培养的学生是去是留，对当地社会经济的发展有着重要的影响，对于本地企业来说，能从当地尽量多地获得自己需要的人才，对节省企业的人力资源成本，以及事业的长远发展都大有益处。因此，高职院校人才培养要着眼于当地产业的转型升级和经济发展方式的转变，面向当地市场需求，发挥产学研结合机制作用，为当地产业需要培养技术技能人才。对于以服务地方经济为导向的高职教育经费投入机制的建立，要将学校吸纳当地学生、培养服务当地企业人才作为投入因素，在生均拨款模式中引入服务地方经济调节系数，具体可通过设置招生和就业调节系数：（1）招生调节系数设定南通籍学生系数为1，非南通籍学生系数为0.9，按招生生源归属地区分。（2）就业调节系数设定留南通就业系数为1.2，其余就业系数为0.9，具体按当年在校生人数和上一年学校毕业生就业比例确定。通过引进结果为导向的调节系数，可以引导高校更多关注学生职业能力的提升，更好地服务地方经济高质量发展。南通市政府已出台政策鼓励高职高专类毕业生留南通就业率、南通籍毕业生留通就业率分别达到60%、80%以上的给予奖励，已体现了政策导向。

（四）引入绩效管理评价调节系数，实施激励性投入。设置科学、有效、完善的绩效拨款考核指标是建立财政绩效拨款机制的重要支点。明确财政绩效拨款指标，一方面有利于政府对高职院校财政投入的考核及评价，并以此作为优化财政投入结构的重要依据；另一方面有利于关注地方高职院校办学的社会各方客观评价其办学质量、办学水平和社会影响力，引导高职院校更加专注于教育教学质量提高，提升人才培养和科研水平，提高服务社会的能力，提高并保持竞争优势，促进学校提高治理水平和管理效率。绩效拨款是当下财政拨款的发展趋势，要引入激励机制，重视绩效参数在拨款制度中的应用。教育投入是智力投资和社会发展投资，投资就要有产出效益，对于有效产出的结果评价问题，本文认为，在当前全面绩效管理背景下，可以通过引入绩效评价调节系数，实施激励性投入。从“以产出为导向”向“以结果为导向”转变。“以产出为导向”的预算拨款是只问产出不管培育学生的“质量”或能力高低；而“以结果为导向”的预算拨款，则是要将财政拨款与学校的某些绩效指标表现紧密直接关联。本文认为，可以通过设置评价细则，分别从高职院校内部和外部两方面评价。内部评价方面，建议健全高校预算管理、财务管理和内部约束制度，建立绩效评价拨款机制，如地方高校教师绩效评价体系、师生学术绩效评价机制、学校内部管理内控体系等。外部评价方面，将各校生均教育事业费、生均教学仪器设备经费、生均科研经费、生均校舍面积、非税收入占学校总收入的比重、欠费率、资产负债率等绩效指标与拨款挂钩，促使内部挖潜，增收节支，追求绩效。在考核指标方面应侧重于定量考核为重点，定性考核为辅助的综合考核，部分定性指标是定量评价的有力补充，也是综合考评的重要部分，定性指标可以发挥定量指标涉及不到或无法直接评价的作用。

上述系数调节后就可在确定拨款总额的基础上，再将财政教育经费投入在财政总支出中的比重与往年比较，来分析考察当地财政对高校的投入情况；还可与其他地区地方院校、省属院校、部属学校进行同口径比较，从而客观评价地方高校财政投入的水平，找出投入与产出的关联度，不断调整投入政策，调整教育经费投入结构，设立职业院校教育现代化投入专项，通过3—5年的建设，整体提升地方职业院校教育手段、教育现代化设备等教育装备水平。通过财政经费投入指标的分析可以考察财政对高校的投入情况，从而客观评价地方高校财政投入的水平。财政经费投入的绩效评价将有利于优化市级财政投入结构，投入比较充足的可以减小增长速度，投入比较少的可以及时增加投入，通过提高职业教育经费在本地区教育经费投入中的比例，达到不同教育层次财政投入均衡。提高教育费附加对高职教育的投入比重，加大对示范院校的特色专业、重点实训基地项目、重点专业（群）的财政扶持力度，建立特色专业、重点项目财政投入保障机制，真正发挥示范院校的示范作用、辐射效果。要提高高职教育的科研经费专项拨款，增加本级财政高职院校内涵建设专项资金，确保中央及省专项建设项目的市级财政足额配套。

（五）进一步完善企业参与高职院校发展的配套政策。政府投入为主、学校自筹、行业企业支持的高职院校多元化筹资办学模式是现代职业教育体系的重要组成部分。政府对支持学校发展、资助困难学生的企业应实行减免税费政策，在校企合作中形成产学研科研成果配套奖励政策、税收减免等政策，让企业在参与职业院校办学的过程中真切感受到，其对职业教育投入越多，收获的利益和利好政策就越多，最终形成积极主动、自愿加大投入职业教育的良好局面。

总之，政府作为高职教育办学经费的主要投入者，也是学校建设和发展的主体，要高度重视高职教育事业的发展，把发展高职教育放在更加突出的位置，加快高职教育发展规划，加大财政性经费投入，建立高职教育经费投入的长效制度设计和投入安排，明确经费增长计划和投入增长标准。加大高职教育资源整合力度，发挥高职教育资源利用效率的最大化，为推动和增强地方经济发展后劲，注入强有力的智力支撑。