周少来：如何破除管控困境激励干部担当作为？

■中国社会科学院大学政府管理学院副院长、教授

当“前，在各式各样繁忙工作之下，基层治理中的管理”变成了“管控”、“严管”变成了“严控”、“管好”变成了“管死”，由此一些基层干部存在“多干多错、少干少错、不干不错”的工作心态，并最终导致基层干部中大量存在并日益蔓延的“创新担当缺失”“管住了坏人（如腐败分子）、也管死了好人（干事担当者）”等一系列管控困境。要破除“想干事而不敢干事”的基层管控困境，激励干部创新担当，不仅仅是个体干部的思想素质培训所能解决的，而要依靠顶层设计性质的制度和体制改革。

赋予基层政府与其责任相匹配的权力和资源。一级组织的创新担当是与其自主自治空间相关联的，是由其权力和资源的自主权所决定的。在新时期，加快推进乡村振兴进程，基层政府将会承担更多更繁重任务，改革制度体制、放权赋能将会显得更加紧迫和必要。缩减行政管理层级，深化“省直管县”改革力度，放权赋能基层政府更多的自主空间，减少权力上收、责任下卸的“属地化管理”，赋予基层政府更加平衡的权责体系，划定县、乡两级政府的权力责任清单。

大幅减少各自为政的纷繁多样的重复督查考核。现行的众多督查考核机制，一方面是出于加强基层党建、加强基层管理的目的，另一方面也隐藏着上级组织和部门下卸其责任和压力的组织动机，由此造成一个基层单位对应几十个甚至上百个部门和组织。每一个上级组织的材料报送、数据填写、台账制作，以及其中的多头报送和重复填写，都在时刻逼迫基层组织单位忙于各种“形式主义应对”。这种体制内“自转空耗”的督查考核，近几年来更以各种“大数据管理”“智能化管理”“全过程管理”等智慧管理的名义，大行下卸压力和责任的“电子官僚主义”之实。

加强基层民主监督和民主评议，提升内在激励和个体激励的力度。各种自上而下、体制内空转的“督查考核”，如果考核过程不公开、考核结果不公布，基层组织的大多数干部和群众，是无法参与考核监督过程的。而基层组织、单位的干部和群众，是直接参与基层治理的现实过程和全部进程的，对基层干部的作为和治理绩效是最有切身感受和发言权的。基层干部群众普遍反映：“千百次的督查考核，不如老百姓的几句大实话。”所以，在大幅缩减体制内督查考核的同时，加强自下而上的民主监督和民主评议，特别是在事关重要干部的提拔任用和奖励惩罚时，基层群众的意见和判定是十分重要的。因此，加大基层民主自治力度，用更有针对性的民主评议，推动外在激励转化为内在激励、组织激励转化为个体激励，是破解基层管控困境的关键制度路径和激励机制。

构建党政统合、多方参与、协同共治的基层治理体系。在全面推进乡村振兴的新发展时期，基层治理中的工作任务和责任压力会更多更大，也会给基层治理带来更多的挑战和矛盾。在放权赋能基层政府、提升基层党政统合能力的同时，必须改变基层政府“大包大揽”的全能惯性，切实扭转不断下沉的行政化趋势，加强乡村基层社会的民主自治能力，推动乡村社会自治组织的制度化建设。在加强基层民主自治组织化能力建设的同时，用强大的自下而上的民主监督力量，推动和激发基层干部创新担当的活力和动力，建构真正持续有效的基层治理激励机制。同时，推动城乡要素的自由双向流动，吸纳企业事业单位、社会组织、公民个体积极参与基层治理，真正构建多方参与、协同共治的基层治理现代化体系。

基层治理中的管控困境，虽然并非上级组织和领导的有意为之，却是基层治理中制度体制和激励机制长期运行的积累效应，是非直接的和不自觉的制度副产品，绝非仅仅依靠个别干部的思想素质所能解释和解决的。只有推进系统性的制度改革，建构精简高效的政府体制，释放基层治理的自主空间，壮大基层民主自治的组织化力量，用民主法治之力激发基层干部创新担当的内在活力，才是推动基层治理走向现代化的制度之策。