国家某工程组织管理模式的创新与发展

罗旭锋、郭泽会、何明泽 /中国航天科工飞航技术研究院

某工程是涵盖基础研究、关键技术攻关、导弹系统集成和飞行试验等重大科学技术实践活动的复杂系统工程，多学科高度交叉、多系统高度耦合，且涉及单位广泛，属性、管理体制各异，面临多领域、跨界融合复杂协同管理等难题。面对前所未有的重大挑战，全线迎难而上、砥砺前行，仅仅10 年就实现了技术从无到有、从“跟跑”到“并跑”的历史跨越。该重大工程实施取得的瞩目成绩，一方面取决于核心技术的创新攻关能力，另一方面与组织管理模式紧密相关。组织管理过程中，充分发挥社会主义市场经济条件下的新型举国体制优势，贯彻系统工程理念，优化科技资源配置，创新管理举措，强化成果转化，注重基础认知，科学规范管理，形成了符合某工程“三强一大”特点的集成、协同、融合、高效的组织管理体系，为实现高限目标提供了强有力的政策和资源保障。

某工程坚持从体系与能力建设的视角推动管理实践，通过大胆尝试与不断探索，从组织管理、科研管理、综合管理等维度推进创新管理模式研究。通过推进该项研究，探索形成符合某工程特点及新时期科技工程建设要求的新型组织管理模式，制定符合新时期某工程建设要求的组织管理体制与科技创新机制，不断提升工程各阶段参与方的协同能力和决策效率，有助于保证国家某工程如期保质保量完成，为推动国家国防建设新征程提供有力保障。

一、组织管理

组织管理要素涵盖组织管理体制与科技创新机制2 方面内容，体现工程基于稳定体制的灵活适应能力，有助于推动全国优势资源纳入工程研究/研制体系，确保工程持续发展能力。其中，组织管理体制关注组织基础，解决组织稳定性与权威性问题；组织运行机制关注组织体系高效运行，解决组织管理灵活性与适应性问题。

1.组织管理体制

组织管理体制是管理系统的结构与组成方式，规定特定组织的管理范围、权限职责、利益和相互关系的准则，其核心是管理机构的设置、职权划分以及机构之间的协调关系。建立以“统一指挥、总体牵引、分级管控、全国协同”为特点的组织管理体系，通过高标准集中统一领导，实现各类资源、各种要素的优化配置和有效集中。

（1）高效的牵引机构。任命了包括总体单位和相关领域优势单位知名专家，以及有关主管部门或单位行政负责人在内的两总系统，并在两总系统下设立了基础研究研究师系统；成立了以各领域优势单位专家为组长、各领域知名专家参加的9 个专家组；建立了以两总系统为主、9 个专家组咨询把关的“两纵九横”矩阵式管理模式等一系列适应科技工程特点的管理机制，全面贯彻落实了领导小组的决策部署。通过决策机构、咨询机构与枢纽机构牵引工程顺利推进。实施领导小组和两总系统两级决策，通过权责清晰的决策边界确保工程的决策效率；实施专家委和专家组两级咨询，通过深度耦合的机构成员解决技术脉络衔接顺畅；实施专项管理两级枢纽，通过运转高效的指挥链路实现工程稳步推进。

（2）开放的国家研发平台。依托某工程总体单位——中国航天科工飞航技术研究院成立科技工程中心，建立开放性的国家研发平台，作为研究体系核心力量，负责技术抓总，承担顶层设计、大总体设计和总体集成的责任，有力牵引了各承研单位按统一目标、统一步骤实施工程任务。在中国航天科工集团有限公司本级成立科技工程专项办公室，承担专项管理协调枢纽职责，提升了管理效力。同时，依托相关领域技术优势单位，成立科技工程分中心，为专家组提供支撑。依托科技工程中心推动任务承担单位按统一目标、统一步骤实施研究/研制任务，确保科技攻关全国大协同顺利实施；依托科技工程分中心，配合专家组牵引推动前沿技术突破，确保高水平完成科技创新。

（3）多元的队伍体系。广泛吸收全国优势力量协同攻关，构建由军队科研单位、军工集团、高等院校、中科院系统、民用科研生产单位构成的研究队伍体系，形成辐射全国的研究格局，为某工程的推进实施奠定了坚实的技术基础，带动了全国该技术领域快速发展。

通过组织管理体制建设，解决了分布广泛的承研团队的组织效率问题，通过总体协调推动全国优势资源接入工程研究/研制体系，确保及时完成工程任务目标，解决学科交叉性强带来的研究/研制力量分布广泛的协调难题，形成工程后续发展能力。

2.科技创新机制

依据系统论观点，机制是系统要素之间相互作用、相互制约、相互联系的形式。针对工程特点，需要构建灵活的组织运行机制，作为稳定管理体制的补充，解决组织灵活性与适应性问题。实施过程中，建立健全支撑创新驱动发展战略的运行机制，确保工程推进过程的决策科学、竞争有序、创新高效。

（1）科学决策机制。该工程探索性强，在实施过程中必须以世界眼光进行顶层设计，研究和找准世界科技发展的背景、趋势，以及中国的现状、应走路径，将需要与现实能力统筹考虑，长远目标与近期工作结合，实施重大科技决策化制度。实施分级决策与快速响应，建立领导小组会、部际联络员会、两总联席会制度，及时决策重大技术、管理问题，部署重大任务；坚持召开两总例会、总师例会，跨部门、跨单位及时高效协调，两总系统贯彻落实领导小组和牵头实施范围的决策部署，保障难点问题及时解决、重点工作高效推进；专家组对相关技术问题进行咨询、把关，确保专家意见对于决策过程的支持，决策目标清晰可实现；实施群体决策，针对规划论证、系统技术方案等重大节点，确保决策者充分参与，充分考虑多方意见。

（2）合作竞争机制。依据科技创新规律，加强策划统筹协调，促进协同创新，形成聚焦重点任务配置资源、集成攻关的合作竞争机制。以项目团队为主体，以其隶属单位的行政单位为手段，在科技工程中心的具体业务领导下，采取项目管理模式，建立需求牵引、技术推动的技术协作与协调机制。总体单位充分发挥抓总作用，联合国内300余家单位，建立团结、协调、高效的联合攻关机制，充分碰撞、交流、融合、爆发、推进，切实实现“1+1 ＞2”的联合攻关优势；在充分合作的基础上，针对关键重点项目开展适度和有序竞争，采用竞争择优方式，发挥各方优势，保障关键与短线研究项目目标的实现，降低总体风险。例如，发动机性能攻关方面，组建多支队伍同时开展多途径攻关，一举突破发动机性能瓶颈；再如，材料性能攻关方面，组织10 余家国内优势材料单位集智攻关，建立“多种技术途径+竞争择优”的协同攻关机制，成功保障飞行器的研制攻关。

（3）协同创新机制。大力推进协同创新，建立健全各主体、各方面、各环节有机互动、协同高效的创新体系，形成推进科技创新整体合力。一是聚焦工程目标完善科技创新基础制度，建立相应责任制和问责制度。工程执行方面，依托专项管理机构推进组织、协调、指导、检查、监督等管理工作，依托科技工程专项办协调解决实施过程中有关问题；工程过程监督方面，定期组织专家或中介机构对实施过程进行监督评价、全面评估，及时发现实施中的问题及风险，研究制定针对性的措施办法。二是充分考虑技术风险和技术特点，建立科学评价和风险评估机制，促进关键技术突破。例如，针对气动领域特有的计算方法问题，集中多家实力较强的单位，选择5 种模拟方法同时计算，将各家计算指标与风洞试验数据进行逐项比对，对于发现的问题及时进行讨论改进，创造出适用于存在多种技术突破方法的技术领域多准则科学评价方法，提升了对于计算方法的把握程度。三是在合同验收、奖励、报奖等方面建立考核与激励机制，调动科技人才创新积极性。例如，哈尔滨工业大学制定职称申报绿色通道，北京理工大学设立某工程认定制度等。

二、科研管理

科研管理的目的是解决研究/研制任务的组织实施与节奏控制问题。依据其科研活动特点，实施基础性研究与工程研究分类管理。基础性研究通过专家组连接技术领域承研团队，工程性研究通过两总系统实施型号管理。

1.借鉴预先研究与型号研制的基础性研究管理

实施过程中，密切追踪、科学研判该技术科技创新发展的趋势，瞄准突破口和主攻方向超前规划布局，着力攻克一批关键核心技术，努力占据战略制高点。考虑到基础研究和关键技术研究探索性强的特点，采取总体牵引下的专业领域技术负责制，由两总系统和相关技术领域专家组进行指导管理。一是专家全过程指导。建立项目责任专家制度，责任专家参与关键流程的技术指导，视情况参与重要会议、重要技术途径与方案审查、重要试验大纲与方案审查及试验总结、重要摸底与考核等试验过程；发挥专家组的作用，专家组工作安排紧密围绕总体需求和科技工程定位，两总系统和专家组充分沟通交流，进行必要的专题研讨和审查。二是管理部门全过程跟踪。两总系统依据科研规划组织论证提出项目研究总体要求，通过技术牵引机制实施技术协调；科技工程专项办履行管理协调功能；科技工程分中心组织拟制基础研究进展情况报告。三是牵头单位全过程沟通。组织参研单位共同完成项目实施方案的论证编制，主动配合对于项目执行过程的监控，定期梳理研究工作进展和成果，及时报送研究成果。

基础研究和关键技术攻关项目管理过程中，主要是突出“宽、新、明、实”。一是研究覆盖宽。基础研究和关键技术攻关的内容应围绕总目标，以工程性研究为牵引，全面覆盖目标所涉及的各个领域。二是研究内容新。紧盯核心任务和技术前沿，各领域从技术体系角度梳理安排研究工作，强调开创性研究，避免重复性研究。三是研究过程明。在计划制定、技术要求拟制、任务策划审查、合同预审验收、成果评估择优等环节，两总系统和专家组充分沟通交流，开展必要的专题研讨和审查。四是研究内容实。各项任务安排、指标要求、实施途径要经得起质询和检验。研究攻关的指标、关键技术的解决途径，均经过两总系统和专家组审查，确保科学合理可行。

2.借鉴型号研制的工程性研究管理

两总系统行使技术和行政指挥职能，总体单位牵头实施计划与经费、质量与可靠性、技术状态控制等项目管理，管理部门通过总体方案与技术要求报批、文件报批与产品审批等方式实施系统管理。一是实行分类管理。在型号研制管理模式基础上，结合飞行试验任务特点实行分类管理，制定不同的管理程序，在总体单位既定工作的基础上，两总在飞行器方案阶段、研制过程中、飞行试验产品出厂前、靶场等重要环节再次审查把关。二是推动项目管理。实施“倒排+理论实现”的原则进行进度规划，根据每一环节的进度特点正向考虑实现可能性；严格执行航天型号产品质量体系要求和研制管理程序，在此基础上，制定规章制度，严格产品技术状态、软件、元器件、外协等管理；严格执行成本支出项控制与验收审计制度，确保不触碰财务红线；汇聚顶尖专家力量进行技术成熟度评估，着力提升技术成熟度，优化创新比例。三是建立伴随专家组。伴随专家组全过程技术指导，充分发挥专家咨询把关作用，做深、做透、做实复核复算、复查审查、质量问题归零等工作。四是建立跨部门沟通协调机制。建立包跨部门沟通协调机制，及时统一工作思路和安排，保障飞行试验任务按期圆满实施。

三、综合管理

综合管理要素涵盖工程牵引管理要素、工程控制管理要素、工程保障管理要素3 方面，分别解决科技工程复杂巨系统的研究/研制目标分解问题，基础研究、关键技术攻关与演示验证的技术方向控制问题，以及科技工程人财物的协调与综合保障问题。

1.工程牵引要素

基于规划管理、计划管理、经费管理、合同管理等要素，建设清晰高效的工程牵引系统，促进实现预定目标。规划管理工作中，一是注重把握科技工程的定位，科学合理安排规划项目。以某工程总目标为出发点，科学安排总体方案论证和相关技术集成、验证，牵引关键技术攻关，以关键技术牵引相关基础和应用基础研究。二是充分发挥各方面力量，分阶段分层次评估决策。领导小组会议决策规划安排和实施的大目标要求和重点方向，并审议各年度任务实施情况，明确下一年度工作重点。各领域专家组配合两总系统具体落实领导小组要求，组织拟制审查各项目阶段实施方案，具体拟定年度计划。总体单位和科技工程中心落实两总要求，充分开展规划任务实施成果评估与应用，及时提出需求，确保各项任务围绕总目标实施。科研计划管理工作中，一是强化项目技术要求和任务策划审核把关。围绕规划项目总目标和实施步骤，按照领导小组会议审定的年度工作重点，由总统单位、科技工程中心与承研单位共同研究提出年度技术要求，经两总系统和有关专家组审查后，承研单位据此开展年度任务策划。任务策划经评审通过后按此落实计划任务，实现年度目标。二是设置项目责任专家/专家组，指导、监督项目实施。三是强化年度任务考核，保证项目高效高质实施。采取重大节点现场考核、验收材料专家预审、会议评审等措施，从技术和财务2 个方面对年度任务实施进度和结果进行考核，确保任务落实到位。在科研项目合同管理工作中，一是严肃合同签订，严格落实规划和计划要求。二是制定下发合同验收工作计划，按节点推动合同验收。三是制订合同检查工作程序，做好过程把控。四是设置项目技术和管理联络人，加强项目日常管理。五是严格合同验收程序，确保项目实施扎实有效。科研经费管理工作中，一是持续加强制度宣贯和执行，推动经费使用规范合理。二是严格执行财务验收程序，提升项目单位经费管理水平。三是强化现场指导检查交流，切实督促落实管理规定。四是明确逐级管理方式，落实经费管理监督责任制。五是组织经费概算策划，提高合同概算合理性。六是及时办理拨付，有效支撑科研任务。

2.工程控制要素

基于进度管理、质量管理、风险管理、技术状态管理等要素，建设执行有力的工程控制系统，确保技术突破。进度管理方面，依据年度计划与合同逐级建立计划体系，通过不断监控确保达到预定进度目标；质量管理方面，加强队伍建设、质量意识、设计可靠性、生产过程等各方面的质量工作，针对质量问题深入查找共性原因、梳理总结经验、部署具有针对性的管控措置；风险管理方面，依托风险相关文件跟踪已识别风险、监督残余风险、识别新风险，以及评估风险过程有效性；技术状态管理方面，根据工程总体技术要求、技术管理水平，以及时间、质量、经费、人力资源等限制条件，建立完善的技术状态管理系统，确保技术状态得到有效控制。

3.工程保障管理要素

基于保密管理、知识产权与成果管理、技术基础管理、人力资源管理、安全与环保管理、资产管理、信息交流专网等要素，建设支撑到位的工程保障系统，保障某工程顺利实施。保密管理方面，建立健全保密工作组织机构和规章制度，实施“两书”特色制度，即要求任务承担单位签署保密协议书、要求参研人员签订保密承诺书；知识产权与成果管理方面，按照“前端整体布局、中端挖掘创造、后端梳理掌控”的工作思路，有效地开展成果管理工作；技术基础管理方面，针对特点规律，建立健全规章制度体系、技术支撑体系和管理责任体系；人力资源管理方面，按照系统规划、激励存量、培养增量等原则进行人力资源管理；安全与环保管理方面，坚持“以人为本、安全第一、预防为主、综合治理”的方针，实施全过程控制管理，防止和减少安全环保事故，确保参研人员和社会公众生命健康；资产管理方面，规定任务承担单位使用经费形成的固定资产、无形资产均属于国有资产，按照现行军工固定资产管理的相关规定进行管理；信息交流专网方面，按照“统一设计标准、统一建设与实施、统一网络管理”的要求，遵循“区域谁主管，保密谁负责”的保密分区管理原则，构建了信息交流专网系统。

某工程实施以来，始终坚持运用系统管理、科学管理理念，创建了该技术领域特色管理模式。组织管理模式创新体现如下：第一，引入体系管理分层分类理念，构建组织管理、科研管理、综合管理三个维度的组织管理模式，形成对于系统工程理论的创新突破；第二，将专家组基础研究管理模式与两总系统型号管理模式相结合，构建形成两纵九横组织管理基础，形成融合预先研究与型号研制的科研管理，形成对于国防科研管理实践的创新突破；第三，将规划管理、计划管理引入项目管理知识体系，提出涵盖工程牵引要素、工程控制要素、工程保障要素的工程管理知识体系，形成对于项目管理理论的创新突破。综上所述，该工程组织管理模式顺应我国新型举国体制时代要求，适应国际形势变化带来外部挑战，对于我国部署科技项目和工程建设，具有一定的参考价值。