“双控”机制建设的实践与提升

文/贾彦勇 高宁 李存功 申庆利

2016年1月6日，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上对加强安全生产工作提出要求：必须坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制（以下简称“双控”机制），推动安全生产关口前移，加强应急救援工作，最大限度减少人员伤亡和财产损失。自此拉开了“双控”机制建设的序幕。

全国人大常委会于2021年6月10日通过关于修改《中华人民共和国安全生产法》的决定，已于9月1日起正式施行。新修改的《安全生产法》第二十一条第（五）款“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。”明确将“双控”机制列入生产经营单位主要负责人的法定职责，其重要性在法律层面提升到了一个新的高度，这也是“把保护人民生命安全摆在首位”的最好诠释。笔者通过调研国内基层企业近年来“双控”机制建设的实践经验，深挖问题根源，对当前“双控”机制建设过程中存在的重点、难点问题制定解决方案，以期尽快提升国内企业“双控”机制建设水平。

“双控”机制建设概述

“双控”机制建设是安全生产标准化体系的核心内容之一，是安全生产标准化在安全管控方面的有效抓手，是安全管理的核心工作，是安全生产的基础工作，是实现关口前移的根本措施。为认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神和国家有关要求，切实解决安全风险辨识不到位、隐患治理不及时的问题，真正夯实安全管理基础，各地结合实际出台地方法规，有效促进了“双控”机制建设的推进速度。同时，政府对监管部门的监管责任作出明确规定，对生产经营单位风险的自辨自控、隐患的自查自改工作实行分级分类监管，通过强化信息化监管手段，实现数据共享、动态监管；实施清单式管理，建立重大隐患督办制度，健全重大隐患排查整治、案件查办、违法企业处罚和追责问责4个清单；健全诚信管理制度，对重大隐患隐瞒不报或者不按照行政决定整改消除隐患的，降低相关生产经营单位及其有关负责人安全生产诚信等级或者列入失信名单，并向社会公告。监管部门的严格执法，对加强风险管控与隐患治理、遏制重特大事故起到了积极作用，“双控”机制建设迅速在各地得到推动和发展。

在“双控”机制建立之前，各省市在立法上基本都是针对隐患排查治理工作进行规范，风险辨识管控方面的立法较少，没有统一的制度机制和规定动作。近年来，各地陆续开展“双控”机制建设，积累了一定的实践经验，对这些实践经验进行总结提炼，查漏补缺，将风险分级辨识与隐患排查治理紧密有效结合、相互衔接，有助于提升理论深度，吸取有益的实践经验，将规定动作、行为规范、制度机制的固化与企业经营方式、行业特点、规模大小的适应性结合起来，进一步推动提升“双控”机制建设的整体水平。

影响“双控”机制建设的因素

从近年的实践情况来看，尚有许多因素对“双控”机制建设的实效性造成不利影响。

一是个别生产经营单位尚未形成“双控”机制建设生根发芽的土壤。在政府有关部门的强力推动下，生产经营单位纷纷开展“双控”机制建设，部分企业采用购买安全技术服务的方式，帮助企业创建“双控”机制建设档案，建立“四色图”“风险告知卡”“公示牌”等现场标牌等表面形式。但在机制运行方面，无论是人员的基础理论，还是机制的运行方式，都不具备开展“双控”的先决条件，未真正建立起运行机制，仅停留在“档案柜里有资料，道路厂房有标牌”的阶段，被动应付、走过场，基本没有实用价值。

二是胡子眉毛一把抓，没有区分对待。一个10～20人的简单手工企业，与几千人的大型人员密集型企业，在管控过程中都使用一个标准、一套流程，显然不符合企业运作的客观规律，不利于发挥“双控”机制作用。

三是流程繁琐，管理流于细枝末节，成本高、实效差。某些“双控”实施工作方法过于复杂，分类过细，凡事要求面面俱到，结果导致抓不住主要矛盾、重点环节，捡了芝麻漏了西瓜。

四是不了解“双控”机制建设的根本内涵，没有形成“双控”思维。安全风险分级管控与隐患排查治理出现“两张皮”情况，隐患排查与风险分级不搭边，与责任制不挂钩，各干各的，毫无效果，员工却因为大量的过程文档、审批签字和繁琐流程疲于应付，工作积极性大打折扣。

提升管控水平的尝试与探索

提升管控成效，应从“双控”机制建设的底层思维抓起。首先，安全风险分级管控体系是隐患排查治理体系的基础，没有科学合理的风险分级，就谈不上有效的隐患排查治理，二者必须相辅相成，相互促进；严格根据安全风险分级管控体系实施的预防控制措施才有效，才能真正将安全生产责任制落到实处；只有通过隐患排查，才能发现新的风险点、危险源，进而对风险点和危险源补充完善。

其次，认清“双控”机制建设真正的核心所在，从而着手解决真正的难点问题。当前部分企业或安全咨询机构都将“双控”制度建设、过程资料建立、现场标牌布置等作为管控重点和工作重心，但不具有“双控思维”，工作成效一定大打折扣，徒有其表，不具备实战能力。真正有效的“双控”机制，每个简单的环节都是必要而简洁的，为下一个环节工作的有效开展而存在。“风险分级管控清单”的主要意义不是为了统计工作现场总共存在多少风险，而在于确定风险管控职责，这是实现分级管控的第一步。企业后续组织的隐患排查工作，就要以风险分级管控清单为依据，不同层级、不同分工的人员分别排查不同的风险内容。并以此为基础确定考核对象。换言之，“风险分级管控体系”“隐患排查治理体系”必须与“管控责任划分”的安全生产责任制紧密结合起来，才能起到防止“认不清、想不到、管不到”的现象发生，真正做到关口前移。

最后，有效解决管理碎片化、流程繁琐化的问题，做好工作分类、化简。“双控”机制建设应以企业现有安全管理体系为基础进行提炼升级，而不是重建。要善于应用先进信息化手段建立风险分级与隐患排查数据库，实现安全生产科学决策。企业要做好“双控”工作，必须同时具备“双控”思维、完善的“双控”运行体系、简洁有效的工作流程、科学的激励方法，四者缺一不可。

在本次新《安全生产法》的修订中，新增第三条“安全生产工作坚持中国共产党的领导”，这为“双控”机制建设未来的道路指明了新方向，提出了新要求。如何在“双控”机制建设过程中坚持党的领导，将会是未来“双控”机制建设的一个新课题，值得积极探索和努力实践。

“双控”机制建设既是一项长期工作，又是一项紧迫任务，笔者认为，只有迅速采取行动，细化责任分工，加强日常管理，协调稳步推进，全面抓好安全风险分级管控与隐患排查治理工作，不断提升安全管控水平，才能确保安全生产形势持续好转。要通过“双控”工作机制，切实把每一类风险都控制在可接受范围内，把每一个隐患都治理在形成之初，把每一起事故都消灭在萌芽状态。风险是能够辨识和管控的，隐患是可以排查和治理的，只要能够真正地做到“双控”，就一定可以实现“本质安全”。“双控”成功的关键就是：坚持党的领导、保持行动有效。