浅析公共部门人力资源过剩问题

杨云凤 永胜县公共资源交易中心

一、公共部门人力资源总量

全国公共部门人力资源总量有多少?官方目前没有公布确切的数据。多数学者认为，公共部门人力资源总量应该包括所有的财政供养人员，包括党政群机关、事业单位中的中由财政供养的公务员、参公管理人员、专业技术人员、事业单位管理人员以及机关事业单位的工勤人员；通过政府购买服务获得，不列入编制，辅助机关事业单位在编人员提供公共服务和产品的公益类岗位和劳务派遣人员等；不列入财政预算自己收费供养的政府机构和执法人员；国有企业中有行政级别的公务员性质的官员。据学者的保守估算，人员合计超过了7 000万人，这些人员无论是长期还是短期在公共部门工作，其当期所从事的工作是公共事务，所以这7 000万人构成了中国公共部门人力资源总量。拥有7 000万的人力资源总量，可以说中国是世界上公共部门人力资源数量最多的国家，比例达到总人口的5%。

二、我国公共部门人力资源使用情况

我国庞大的公共部门人力资源，除为国家的发展、经济的运行、人民的生产和生活提供日常的公共服务外，公共部门的人力资源还会大量调剂使用在公共卫生突发事件及自然灾害防控和应对上。比如2020年的新冠疫情防控是我国公共部门人力资源应用于于公共卫生突发事件的典型事例。在疫情暴发后，迅速启动各级公共部门力量，对疫区人员流动情况进行网格式的排查和监控，严防疫情因人员流动发生扩散，是我国的疫情防控有效的重要措施；在疫区医务人员紧缺的情况下，快速实现医务人员紧急调配，满足疫区需求；在我国疫情得到有效控制，全世界疫情快速蔓延的当口，中国在不封闭关口的情况下，组织大量的公共部门人力资源投入到疫情防控中，有效的阻止疫情向我国蔓延，在境外感染人员利用绵长的边境线偷渡到中国，给我国的疫情防控造成极大不利的情况下，中国公共部门也迅速作出反应，提出对策，调配各地公共部门人员到边境地区，守好防线，这是我国公共部门长期供养庞大人力资源的优势。反观西方某些国家，为最大化的减少行政成本，奉行“大市场”“小政府”，让私营部门承担大部分的公共服务职能，在疫情暴发的关键时刻，公共部门受人力资源限制，对疫情的防控产生极大的无力感，导致疫情火速蔓延，无法控制。又如2008年汶川地震，相关部门立即启动应急预案一级响应，调集全国的物资和人力资源，抢修灾区交通、通讯，保障救灾救援物资快速调运至灾区，调动全国可调动的公共部门人力资源赶赴灾区，加入抢险救灾工作，在庞大的公共部门人资源支持下，救援和恢复重建工作在较短的时间内快速完成。

三、公共部门人力资源过剩的原因分析

拥有庞大人力资源的公共部门，其所提供的公共服务难以量化和客观评价，准确确定其所需人力资源数量是一个大难题，各种不确定导致公共部门人力资源总量不断增加。在公共部门内部，工作效率低下，人浮于事，公共部门人力资源的行政成本支出过大严重影响了我国社会经济的发展和公共部门在公众中的形象。

(一)公共服务总量难以计算

社会经济生活变化迅速，有些公共服务随着社会的发展逐渐消亡，新的服务事项又逐渐增加，公共卫生突发事件、自然灾害的发生，都需及时调动大量的公共部门人力资源去应对，因此，全社会公共服务总量不是恒定的，导致难以准确测定所需的人力资源总量。

(二)单位数量的公共服务所需的人力资源难以衡量

虽然基本的公共服务类型可以确定，但地域之间的差别，经济发展水平的差异，民众文化水平的差异，地区间基础设施建设的差距，会导致同一公共服务事项在不同地区、对不同的民众提供所花费的人力大不相同。比如在一线城市，经济发展水平高，民众文化水平高，基础设施完善，就政务服务事项来说，政务服务事项推行网上办理，民众接受度高，适应性强，强大的物流也能支撑政务服务事项“网上办”“指尖办”，一个工作人员单位时间可办理业务数量会很多；但对于西部不发达地区，经济发展水平低，民众文化水平低，基础设施建设落后，同样的政务服务事项政府推行“网上办”“指尖办”，民众可接受程度低，民众自主操作能力弱，需要公共部门服务人员一遍又一遍的指导才能完成，并且民众居住分散，交通等基础设施薄弱，物流支持能力弱，提供单位数量的公共服务所需人力资源远大于一线城市。单位时间内一线城市公共服务人员提供了有效服务，而在西部欠发达地区公共部门尚未提供完服务，不能简单地评价说一线城市公共部门人力资源使用效益高，欠发达地区的人力资源使用效益低，因为在不同的地区、面对不同的人，对同一服务事项，提供服务的量并不是恒定的。

(三)服务质量评价困难

目前，通常利用“好差评”系统来评价政府部门提供的政务服务质量，但由于政务系统本身并不完善，导致民众并不能对每一次政务服务进行有效评价，加之在县、乡，公共部门服务人员与民众的熟识度比较高，民众对为自己提供服务的服务者，一般情况下并不会提供比较中肯的评价，而会尽量向好的方面评价，除非是服务态度非常恶劣，引发办事群众极大的愤怒，才会对公共服务提供者给予“差评”；并且对于大多数民众来说，对政府部门提供的服务，根本无法判断其办事流程设置是否合理，要求提供的材料是否必要，办理期限是否合理，从而无法从根本上判断其质量的好坏，本着其对政府部门的信赖，仅仅只是根据服务者提供的服务态度来判断公共服务质量，这种评价是不科学的、片面的，无法窥探政务服务质量全貌。

(四)公共部门绩效考核脱离实际，员工作积极性不高

公共部门普遍存在着工作实绩与绩效评价不相符的情况，“干多干少一个样”“干与不干一个样”“能者多劳”，年终考评并不与工作实绩挂钩，“优秀”与职务晋升要么轮着来，要么靠“跑”“要”，在这种体制下，工作人员的工作积极性大打折扣，工作推诿扯皮，工作效率低下，一个人可以干好的事，三、四个人也干不好。

(五)公共部门人力资源更新困难

“铁饭碗”是长期以来对公共部门工作人员职业的统称，或通过统一招录，或大中专院校毕业后统一分配、或部队转业进入公共部门，这些人进入公共部门，只要不是触犯法律一般均会在体制内工作完一生，对其能否胜任工作、能否认真履行工作职责并不作为其退出体制的要件，因此，公共部门存在部分只拿薪酬不干活或薪酬与付出严重不对等的人员，根据《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国劳动合同法》及公共部门人力资源管理惯例，对公共部门工作人员退出体制有极大的限制，公共部门人力资源更新远没有私营部门那样容易，无效的人力资源长期存在于体制内，并不断的累积，公共部门对有效人力资源的需求致使公共部门不断的扩充人力资源数量，形成了庞大的公共部门人力资源队伍。早在上世纪九十年代，我国行政成本偏高的问题便已显现，政府开始正视这个问题，从国有企业改革入手，改革国有企业体制，减少公共财政供养人员，严控机关事业单位人员编制，尽力缩减机关事业单位人员。经过20多年的改革，公共部门人员精简似乎进入了一个怪圈，越减越多，在行政事业编制严控的情况下，一个新的团体——公共部门编外行政辅助人员兴起，滋生出新的机构臃肿，人员膨胀等问题。各地对编外人员的数量及规模没有做出明确的要求，并且，公共部门的编外人员与编内人员一样存在一种共性，就是更注重入口，对退出机制并未做细致的规定，一些短期性、临时性的任务完成后，聘用人员并未随任务完成而退出，这又一定程度上造成了人员的积压。

四、降低公共部门人力资源总量的几点建议

公共部门毕竟与私营部门存在很大的区别，社会经济的发展、人民安居乐业究竟需要多少公共部门人力资源才能满足需求，本身很难估量，再加上各种自然灾害、疫情防控等的不确定因素的存在，对公共部门人力资源配置的“必须”和最小化量就更加难以估量。但我们不得不正视的一个问题是，我国用于公共部门人力资源方面的行政支出过大，给公共财政造成了极大的负担，减少公共部门人力资源数量，提高人力资源使用效益势在必行。

(一)把部分公共服务职能推向市场

政府购买服务是把公共服务推向市场的一次尝试，把不必须由公共部门完成的公共服务职能通过购买服务的方式交由市场主体来做，利用市场的高效率来用最少的人、财、物来完成最多的公共服务。

(二)理顺公共部门管理体制

私营部门追求利润的最大化，能用最少的人办最多的事，对人力资源的利用率高到极致，公共部门可以借鉴私营部门的管理模式，从人员招录、岗位设置，人岗匹配、绩效考核、薪酬发放等多个方面着手，理顺公共部门管理体制。

(三)控制编外行政辅助人员的总量

各级政府以财政预算作为聘雇人员的基础，严控编外人员的总量和规模，提高人力资源使用效益，而不是无限制的增加编外行政辅助人员的规模。

(四)公共部门人力资源配置区别化

不搞人力资源配置一刀切，适当加重基层公共部门人力资源配置比重，中上层的公共部门主要负责政策的制定，人力资源配置要求少而精，而所有的政策最终都是通过基层来完成，它直接服务于广大民众，因此，形成正三角形的人力资源配置模式，这样即能控制公共部门人力资源总量，又能保障公共部门的公共服务能力；从地区间人力资源配置上看，欠发达地区单位数量的公共服务所需的人力资源远高于发达地区，因此适当增加欠发达地区公共部门人力资源数量非常有必要。

从行政成本的控制角度来讲，无限地扩大公共部门人力资源会给国家的公共财政造成极大的负担。我国7 000万的公共部门人力资源财政供养规模，无论是从“官民比”还是“每百万美元供养公共部门人力数量”指标来看，都是偏高的。国家每年公共财政收入一定，公共财政用于支出行政成本过大，相应的投入到教育、公共卫生、基础设施建设方面的财政支出便会减少，公共部门人力资源配置的“必须”和最小化量是当前体制改革的重要任务。