哈尔滨市秸秆综合利用的困境与对策研究

杨再林

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150028）

一、哈尔滨市秸秆综合利用的概况

（一）哈尔滨市秸秆资源的总体情况

哈尔滨市的农作物秸秆，主要是指玉米、水稻、大豆这三种主要粮食作物的茎叶部分。哈尔滨市三大作物常年播种面积约在2900 万亩以上，年秸秆可收集量约为2000 万吨。

哈尔滨市农作物秸秆主要集中在五常市、尚志市、依兰县、巴彦县、宾县、双城区和呼兰区，约占哈尔滨全市总产量的71%。五常市、巴彦县、宾县、依兰县、阿城区、双城区、呼兰区，为玉米秸秆的主要产区，年产量约为1370 万吨，约占全市玉米秸秆总量的81.6%；五常市、尚志市、通河县、依兰县、延寿县是水稻秸秆的主产地，年产量约为332.3 万吨，约占全市水稻秸秆总量的78.4%；大豆秸秆生产在尚志市、依兰县、木兰县、巴彦县等地，年产量约为46.9万吨，约占全市大豆秸秆总量的68%。[1]

（二）哈尔滨市秸秆综合利用方式

在严查严管野外焚烧秸秆的同时，哈尔滨市把“肥料化、燃料化、饲料化、原料化、基料化”五大板块相结合，将“五化”作为推进秸秆综合利用重要手段。按秸秆还田面积达到耕地面积的55%以上的要求以及“因地制宜”的原则，主要着力发展肥料化利用方式，同步推动燃料化利用研究，提高饲料化生产水平，初步形成了以秸秆肥料化、燃料化和饲料化利用为重点，以原料化、基料化利用为辅助的秸秆综合利用模式。

1.秸秆肥料化。主要通过将秸秆还田或者利用秸秆沤肥。哈尔滨市主要采用玉米水稻秸秆机械化翻埋粉碎还田、玉米秸秆免耕覆盖还田、水稻秸秆生物腐熟还田三种技术手段，以达到有效消纳农作物秸秆，提高土壤有机质含量，增加土地肥力、减施化肥的目的，是哈尔滨市秸秆利用的主要方式。

2.秸秆燃料化。秸秆燃料化利用并非传统意义上的秸秆焚烧，而是利用秸秆压块站的设备将秸秆制成固化燃料，主要用于电厂进行火力发电；以及通过修建沼气池，利用秸秆发酵生成沼气，作为日常燃气使用。2019 年哈尔滨市已经建成了391 个秸秆压块站；巴彦国能、五常辰能、尚志众鑫等多个秸秆发电项目均已启动；华润集团在依兰、五常先后启动了4 兆瓦和8 兆瓦秸秆气化能源项目；中船重工秸秆沼气项目已在尚志市落地。哈尔滨市在秸秆燃料化取得了明显的阶段性成效。

3.秸秆饲料化。秸秆饲料化利用，顾名思义就是将秸秆作为牛羊等牲畜养殖所用的的饲料，通过牲畜“过腹还田”的方式对秸秆进行利用，哈尔滨市的秸秆饲料化利用主要集中在双城区、宾县、木兰县等畜牧养殖大县，其中双城市、尚志市的奶牛养殖产业，宾县、方正县的肉牛养殖都在积极进行青贮、黄贮加工，2019 年饲料化利用秸秆343.37 万吨。

4.秸秆原料化。原料化利用就是对秸秆进行深度加工积极引进精加企业，学习先进的加工技术。通过深度精度加工，将秸秆制造成为可降解的工业产品，例如秸秆板材、纸张、纸膜、生物基，炭基有机肥等。但是哈尔滨的秸秆精深层次加工与发达地区的水平还有一定程度的差距，特别是在加工企业的引进和相关的技术的研发攻关上面，研发速度有待进一步加快，产业链条还需要进一步延伸。

5.秸秆基料化。哈尔滨市的基料化利用主要集中在五常市、尚志市、方正县等水稻秸秆产量较大的地区和食用菌生产大县，主要是将秸秆制作成为水稻育苗基质和食用菌基质，其次是将其生产为花木种植基质和草坪培育基质。

二、哈尔滨市秸秆综合利用的困境

（一）政府工作重心存在偏差，作用低

哈尔滨市政府高度重视秸秆焚烧所带来的严重危害，因此在每年10 月份农忙即将开始之际，哈尔滨市政府便会出台针对秸秆治理的各类指导意见和工作方案严控秸秆焚烧。自2018 年以来哈尔滨市秋冬季空气质量不断改善，空气污染天数不断减少。但是空气污染天数的减少并不能说明哈尔滨市秸秆治理取得了成功，因为从目前哈尔滨市政府秸秆治理工作状况来看，工作重心是秸秆禁烧，对农民焚烧秸秆行为严加管控，而不是通过提高秸秆的综合利用率来降低秸秆焚烧的发生的概率。工作重心的偏差必然带来治理结果的偏差。在政府下达的对秸秆焚烧严防死守的命令下，各乡镇采用网格化管理，对农户进行一对一监管，在这样高压管控体系下自然能够产生一定的效果，但是高压不可能一直持续，高压过后面临耕种需求管控期间遗留下来的秸秆还是要付之一炬。哈尔滨市政府只能采用秸秆集中时间焚烧，来保证其余天数的空气质量这种治标不治本的方式来进行秸秆治理，秸秆焚烧问题并没得到根本性的解决。

（二）农户秸秆综合利用意识差，意愿低

传统的刀耕火种的耕作方式延续了上千年直至现在，哈尔滨大多数的农户依旧认为秸秆是没有利用价值的，处理秸秆最好的方式就是野外焚烧。并且留守农村耕种的绝大多数是老年人，受教育程度较低，难以快速学习和掌握现代农业知识，依旧信奉个人经验，个人不焚烧秸秆完全是因为政府监管力度大。由此可见，农户对于秸秆并没有发生观念意识上的改变。其次由于哈尔滨市目前利用秸秆的主要渠道还是秸秆还田肥料化利用，但是秸秆还田对于收割有着严格要求，需要专业的农机操作人员收割粉碎，农民需要承担农机雇佣成本、秸秆粉碎翻埋成本，政府补贴资金不足，还田成本农民不愿承担。[2]政府为农户出资修建的沼气池难以化解几十亩农田所产生的秸秆，并且沼气池安全性和后期的维护也给村民带来困扰。出售秸秆获取收益，农民需要负担较大秸秆收集和运输成本，算上政府补贴资金也有可能入不敷出，相较于野外焚烧，秸秆出售费时费力费钱，农民更愿意一烧了之，以上原因导致农户对于秸秆综合利用积极性偏低。

（三）秸秆利用企业收储运成本高，收益低

秸秆的收购储存运输，受季节和气候的约束性较强，哈尔滨市主要农作物的收割收集时间集中于每年10 月中旬至次年4 月中旬。在这一段时间内，收集强度大，存储困难，运输成本高，秸秆综合利用企业要加紧建立收储运系统。并且企业还需耗费精力与农民进行收购价格谈判协商，抛去收购成本，秸秆的回收的机械成本和人力成本也是不小的开支。有些地区受地形的影响大型机械难以进入田间进行打包收集工作，需要雇佣人工进行收集装车，由于秸秆结构松散、体积大、收割时间不集中以及企业多数位于城镇地区距离农村路程较远等原因，导致运输成本较高。并且哈尔滨市秸杆产业化发展起步晚、发展速度慢，行业缺少龙头企业拉动，多数企业规模小、实力弱，多数企业处于在建和试运营状态，无法吸引投资者出资，秸杆产业竞争力较弱，导致企业利润空间小、收益低。虽然针对秸秆综合利用企业有相关的的补贴政策，但是存在补贴范围小，力度弱，申请繁琐等问题。

（四）秸秆综合利用技术起步晚，水平低

秸秆还田相关技术与实际情况不相适应，例如秸秆的粉碎还田、覆盖还田和腐熟还田等技术受到哈尔滨市本地气候条件的限制无法发挥有效作用。哈尔滨冬季气温低，秸秆无法快速腐烂，容易造成在土壤中形成秸秆团造成土地空洞影响来年耕种，并且容易给虫卵提供生存条件造成来年病虫害。专业化配套机具研发程度低，农户和企业缺乏专业化的机械设备，使用老式农业机具来进行秸秆的综合利用工作，出现的不配套问题降低了秸秆还田和秸秆收储运速率。例如缺乏适用于大面积作业的收割，打捆或还田大型一体机，和适用于小块耕地的小型还田机，以及秸秆收集打捆机。秸秆产业化技术引进时间较短，自主创新步伐缓慢，还停留在秸秆初步开发利用阶段，例如秸秆造纸和板材制作等技术含量较低的初加工产业。在秸秆基料化、燃料化、饲料化还有许多技术难题，例如秸秆压块脱水成本高，燃烧效率低，秸秆饲营养价值不高，秸秆有机肥生产成本高，缺乏市场竞争力。

三、促进哈尔滨市秸秆综合利用的对策建议

（一）积极改变思想，推动政府工作重心转变

长期以来，哈尔滨市政府部门一直将“禁烧”作为秸秆治理工作重心。所以在治秸秆理过程中采用高压管控方式，利用严厉的整治政策，对秸秆焚烧行为进行严密监控，切实保证管控期间不发生一起秸秆焚烧件事。但是这样的方式解决的只是村民秸秆治理表层问题，一旦临近耕种期秸秆焚烧必定死灰复燃。因此，对于政府来说，首先要抓紧转变工作重心，意识到依靠政策严控应对秸秆焚烧是治标不治本方法。将“堵不如疏”的道理落实在工作行动中去，充分利用秸秆综合利用技术，让农名在秸秆还田、秸秆出售等工作中尝到甜头，引导农民形成秸秆利用观念，从自身意识上杜绝秸秆焚烧。其次政府充分认识秸秆综合利用所产生的生态效益和经济效益，探索有效秸秆综合利用方案。需要政府加大科研投入力度，引进和掌握先进秸秆综合利用技术，对秸秆收购企业和秸秆利用企业加大政策支持和资金扶持，加强市场协调能力促进秸秆利用产业发展。将政府的工作重心由原来的“严堵”转变为现在的“疏导”。

（二）加强宣传教育工作，引导农户观念改变

政府部门必须进一步加大对农民的宣传和引导，利用好各类媒体平台，例如县乡电视台、广播台，手机公众号，短视频应用，宣传车，村委广播站，在固定时段向农户进行有关秸秆禁烧和秸秆利用相关知识、法律法规和政府政策的宣传，农忙时间临近可以适当延长宣传时间，提高宣传频率。其次要展开农民的教育培训工作，可以通过召开技术讲座，兴办乡村培训班和农业大讲堂，对政府相关政策进行解读，对焚烧秸秆引起的空气污染问题进行讲解，宣传秸秆的资源利用价值，推广秸秆综合利用技术。同时加快各村秸秆利用“能人”的培养工作，加强对其专业知识培训和沟通宣传能力培训。政府部门要建立完善奖惩机制，加大对秸秆焚烧行为的处罚力度，对积极进行秸秆还田和秸秆出售的农户给与相应的奖励。[3]

（三）统筹规划秸秆收储运体系，降低企业成本

政府要引导建立分散式和集约式相结合的收购储存运输模式，分散式是指农户和秸秆经营专业户自行对秸秆进行收割，打捆，运输，出售给企业，降低秸秆利用企业在秸秆收储运过程中的成本和精力投入。集约式是指在政府引导下成立和组建专业化的秸秆收购企业，对农田进行统一收割，收集，保存和物流运输，向上对口各个村镇，向下直接与秸秆利用企业对接，保证秸秆质量和稳定的数量供应。两种模式相结合，在秸秆资源丰富和农户、专业户积极性较高的垦区和农场鼓励分散式的收储运模式；在农田分散，农民无力进行大规模秸秆收集运输地区采用集约式的收储运模式，让专业的团队和公司完成大规模系统化的收集运输工作。同时政府要加大力度建立秸秆合作社，形成农户、合作社、企业的三级联动，加强村镇专业回收人员的培养和专业回收团队的组建，加大政府出资，完善堆放点，收储站等存储设施建设和收割机、打包机、运输车辆等设备的配备。[4]

（四）加大科研投入，促进秸秆利用产业发展

哈尔滨秸秆综合利用技术水平不过关严重制约着农民秸秆还田和秸秆利用产业化的发展，因此政府加大科研投入，加快技术研发，提高科技支撑水平，加强与国内外科研院所高校的合作，引进和掌握先进技术。加快自主创新步伐，因地制宜，完善各类技术，在秸秆还田、农业机具研发更新、秸秆发电制气、秸秆原料化饲料化等领域攻克一批技术难题。鼓励秸秆利用企业、村镇与各大科研院所高校对接，形成产学研一体化发展合作机制，鼓励科研人才深入农村和企业进行实地调研，同样也引导农民和企业生产人员参与到研发中去，结合实际生产情况提出问题和建议。同时政府要大力推进秸秆综合利用产业发展，引进产业前沿项目和行业前端企业，对现有企业进行重点帮扶，培养秸秆综合利用龙头企业，争取更多中央和省级资金支持，借助区位优势，利用市场机制，引入社会资金，整体形成一条高投资回报率的产业链，实现秸杆的高效利用。[5]

（五）做好政策扶持工作，加大财政补贴力度

从哈尔滨市秸秆综合利用存在的问题中可以分析出农户和企业更加积极地综合利用秸秆资源有赖于政府财政补贴的投入，因此哈尔滨市政府应当制定出符合当地秸秆实际利用情况的财政补贴政策，在年度财政预算设立秸秆综合利用的专项补贴资金，从秸秆回收利用的各个环节出发细化补贴政策。加大针对农民秸秆还田和秸秆出售过程所产生的人工费用，设备租赁购买费用，运输费用的补贴力度，拓宽补贴范围，简化补贴申请流程。针对秸秆利用企业，政府应当给予一定的税费减免优惠，对秸秆收购给与价格补贴，一方面可以降低企业的生产成本，另一方面让农民获取更多收益调动积极性，给与企业生产的水电费用、技术和设备引进费一定的补贴。设立秸秆利用基础设施设备建设和购买资金，例如用于秸秆堆放点、存储站的建设，农村沼气池的修建和维护。制定严格的审计制度，确保补贴资金的发放，同时严查借秸秆综合利用之名，骗取财政补贴的企业和个人，同时积极争取中央财政和省级财政的支持，以及构建针对秸秆综合利用项目的金融信贷服务体系，向农户和企业提供免息或低息的优质贷款，从而激发农户及企业秸秆综合利用的积极性。