英美两国水资源审计的比较及启示

◆剧杰 王紫卓/南京审计大学

水是人类赖以生存和社会发展不可缺少而又无法替代的物质资源。随着社会不断进步和人口不断增长，水污染和水资源短缺的状况愈发严重。各国政府意识到保护水环境的重要性，并为此采取了积极的应对措施。英国和美国的水资源审计发展较早，与其比较完备的水资源保护政策体系和法律保障有着密不可分的关系，本文梳理英美两国水资源有关的法规政策以及最高审计机关开展的相关审计工作，从相关审计报告入手分析其审计目标、审计方法、审计重点和审计主体方面的特点，借鉴实践经验，总结提高水资源审计成效的相关启示。

一、英美两国水资源审计概况

（一）审计背景

英国环境、食品和农村事务部（DEFRA）于2018年1月11日发布《绿色未来：英国改善环境25年规划》（下文简称《25年规划》）列出了10个总体环境目标，其中包含洁净和充足的水资源，重点关注江河湖泊、日常用水和地下水的水质以及向海洋环境输入有害物质。气候变化委员会在其2017年气候变化风险评估中强调，供水短缺是需要采取更有力政策和紧急行动的五大优先气候变化风险之一。为了水资源管理体系能够高效率实现《25年规划》目标，对水资源的使用效率和水行业有关政策计划的落实程度进行定期审计是必要的。

美国水资源的特点可以概括为东多西少、人均丰富，经过近一个世纪的建设，美国水资源开发利用工程已基本形成体系，在受到生态和环境制约的今天，美国水资源工作的重心已转向高效管理，重点是提高水的利用效率和防治水污染，自2016年出现全美近2000个供水系统铅超标后，美国更加关注对饮用水中铅含量的管制。

（二）水资源管理相关政策法规

英国是水行业私有制国家，水公司直接为消费者提供水服务，水务署（OFWAT）对英格兰和威尔士地区的饮用水和污水处理行业进行监管限制，环保署（EA）负责制定水资源方面政策法规，环境、食品与农村事务部负责制定饮用水质量方面的政策。英国是最早开始为水立法的国家之一，1945年颁布了第一部《水法》，后来又为了提高水资源管理效率和应对水源污染，对《水法》进行了多次修订，并相继颁布了《环境保护法案》（1990）、《水源法案》（1991）和《水工业法案》（1991）等有利于水资源保护和利用的法案。2011年环境、食品与农村事务部发布的《水政策白皮书——生命之水》在水资源合理分配、水环境污染治理、提高用水效率等方面列出全面的改革政策和方案。完善的水资源管理框架和多部与水资源有关的法律为进行水资源审计提供了充分的理论依据。2018年环境、食品与农村事务部发布的《25年规划》阐明了洁净和充足的水资源是通过《25年规划》要实现的目标之一，同时还要更加可持续和高效地利用自然资源。

美国是联邦制国家，同时存在联邦管理机构和州级管理机构，联邦对水资源进行宏观管控，各州根据管辖范围的实际情况实施细化管理，水资源管理的重心目前主要集中在各州政府。美国水资源审计能够取得如今的成就，首要原因就在于法律规范的完备性，先后颁布了如《联邦水污染控制法案》（1956）、《水资源研究法案》（1963）、《水质法案》（1965）、《清洁水法》（1972）及《安全饮用水法》（1974）等多部法律规范；同时更离不开健全的水资源管理体系，环保署负责制定相关政策，环保署地方分署和州政府针对各责任区域制定适宜的管理计划，以便实施水资源高效管理。

（三）审计主体与职责

英国审计署（NAO）有权对政府机构、社会组织的环境活动及其影响进行审计。1997年英国议会下设英国环境审计委员会（EAC），专门负责评估政府部门与非政府公共团体的政策和项目对环境保护和可持续发展做出的贡献，根据各部门部长所制定的目标对这些部门进行绩效审计，并将审计情况报告议会。环境审计委员会带头领导或要求审计署内部的环境审计工作小组进行水资源审计，有权对水资源政策及治理措施的合理性，水资源管理状况及资金使用情况的合规性、效率性和效果性进行审计。此外，NAO为确保最终数据的真实性、有效性、科学性和可靠性，还可以申请外援，借用环境保护组织的检测设备、数据分析系统开展审计工作，每完成一阶段的审计任务后需要将审计结果以报告形式呈现给英国政府，英国政府在经过批阅和讨论后给予回复，NAO再将得到回复的内容落实到实际工作中去。2019年NAO发布的《2019—2022年战略规划》中提出NAO将充分学习和利用数字技术，更多地利用非财务审计的手段提高审计效率，在对议会负责的同时提高自身的审计价值。

美国审计署（GAO）下设自然资源利用与环境保护司，对包含水、土壤在内的环境项目进行审计，主要职责是对环保署各类活动的资金用途以及项目中的计划和法律执行情况进行审计。在对水资源进行审计的过程中，GAO不断对政府提出建设性意见和建议，改进审计工作并向公众公告审计结果，接受社会监督。GAO在2018年2月公布的《2018—2023年战略规划》中阐述了平衡相互竞争的自然资源和可持续需求是趋势之一，同时要加强对自然资源和环境的责任管理。

二、英美两国水资源审计特点

（一）英国审计署（NAO）关注政策措施对目标实现的影响

英国审计署在水资源可持续方面进行了绩效审计，一方面对水资源的增加供给和减少需求采取的措施是否能有利于实现水资源的可持续的战略目标进行评估，如《供水和管理需求》（2020）；另一方面还对如何实现其长期环境目标（《25年规划》）进行了绩效评估，期望根据审计大型、长期或跨政府项目和计划的经验，突出最具潜力的优点和需要改善的领域，以及政府需要管理的主要风险，如《实现政府的长远环保目标》（2020）。

（二）美国审计署（GAO）关注法律规范及计划的执行情况

美国审计署在水污染防治方面开展了对饮用水铅暴露管道污染的系列审计，其中一部分关注各州对《铅和铜法规》的执行效果，如《饮用水：各州需要共享识别铅暴露管道的方法》（2018）；还有一部分关注环保署对各州执行《铅和铜法规》的监督情况，如《饮用水：环保署可以使用现有数据更好地识别存在铅暴露风险的地区》（2020），《饮用水：额外的数据和统计分析可能会加强环保署对〈铅和铜法规〉监督》（2017），《饮用水：环保署需要收集信息并持续开展活动来保护地下饮用水源》（2016）。

美国审计署在水质恢复方面也开展了一系列绩效审计，重点关注各州围绕以前年度制定的流域水质保护和管理计划进行的流域恢复工作进度，如《长岛海湾恢复：改进的报告和成本估算可以帮助指导未来的工作》（2018），《普吉特海湾恢复：其他措施可以改善进度评估》（2018），《旧金山湾三角洲分水岭：各种各样的恢复工作需要更新的联邦报告和协调角色》（2018）；在对流域水质污染恢复进度进行评估的同时，还监督了治理和监管部门在多大程度上实施了《清洁水法》的相关要求，如《哥伦比亚河流域：额外的联邦行动将有益于恢复工作》（2018）。

（三）两国最高审计机关都关注有关部门水资源管理效率效果

英国审计署在水资源可持续方面关注对水行业监督部门的监管效率及效果的审计，如《供水和需求管理》（2020），该报告同样关注了对公共供水基础设施建设计划的可行性；在水利设施审计时还重点关注了水库和排水管道等防洪设施的资金利用及有关部门是否提供了有效的监督和指导，如《洪水风险管理》（2020）。

美国审计署在水利设施方面进行绩效审计时，重点监督环保署等机构为饮用水和废水公用事业提供的财政和技术支持是否能够有效帮助水利设施应对气候变化，如《供水基础设施：技术援助和气候抗灾力规划可以帮助公用事业为潜在的气候变化影响做准备》（2020）。

关注领域审计重点审计方法审计主体英国水资源可持续发展水利基础设施建设政策措施对目标实现的影响水资源管理效率效果访谈法、文件检查法、数据分析法、外部援助法国家审计署环境审计工作小组美国水质恢复与污染治理水利基础设施建设法律规范及计划的执行情况水资源管理效率效果访谈法、文件检查法、数据分析法、问卷调查法、专家咨询法、实地观察法、大数据取证法国家审计署的自然资源利用与环境保护司

三、英美两国水资源审计比较

从关注领域上来看，英国关注水资源可持续方面的审计，美国关注水质恢复与污染治理审计，两国关注领域的不同与其国家水环境和状况息息相关。缺水对英国来说是一个迫在眉睫的风险，根据气候变化和人口增长的程度，报告《供水和需求管理》中指出预计到2050年，英国每天的水需求将超过供应量11亿至31亿公升。美国由于饮用水中铅含量超标而引发的饮水危机至今仍未解决，因此尤为关注对饮用水铅污染治理以及水质恢复的审计。

从审计重点上来看，两国都关注水资源管理效率效果的审计。英国的《25年规划》中有涉及水资源的战略目标，在进行审计时会比较关注实施的政策措施对于实现水资源战略目标的影响；美国对于水资源有宏观管控层面的法律法规，同时各州又有针对性的管理计划，在审计时就会同时关注政策及计划的执行情况。

从审计方法上看，都使用了基础的访谈、文件查阅与数据分析的方法，同时GAO还采取了更智能化的取证方法，比如在调查对《铅和铜法规》的执行情况时，利用大数据根据选取的多个关键词对法律法规及计划方案进行爬虫取证；又或是在调查水质恢复问题上利用外援机器设备进行检测。针对不同审计事项使用不同方法进行取证，能够使审计结果更具可靠性。

两国的审计主体也有所不同，英国在进行水资源审计时是由环境审计委员会带头领导或要求审计署内部的环境审计工作小组与环保署进行水资源联合审计；美国是由审计署的自然资源利用与环境保护司对水资源领域进行直接审计，审计过程中会与国家环保署进行合作以获取相关审计证据。

四、英美两国水资源审计的启示

（一）完善的政策及政策落实责任、计划是基础。英美两国在进行水资源管理审计时，都有完备的政策或计划作为审计依据，审计机关从而能够有明确的审计依据与标准对水资源管理机构的政策、计划落实情况和监管职责履行是否到位进行审计。我国同样是水资源稀缺的国家，人口众多导致人均可用水稀缺且不均衡，需要加大对饮用水安全的关注，推进相关法律建立健全。

（二）重视水利基础设施建设审计。对水质进行审计时需要进行的水质测试依赖于检测设备，水质检测设备需要持续投入研发，另外，水库的建设不仅能够对水进行时间和空间上的协调，还能够在一定程度上起到滞洪或蓄洪的目的；排水管道的定时检查与维护也能够减少洪涝灾害发生的频率。审计监督应结合财政资金投入流向，关注水资源保护研发状况和资金支持情况，关注相关基础设施建设与维护情况，促进政策对水资源可持续相关研发、建设项目的支持落到实处。

（三）审计部门需要与环境保护部门进行信息互通。我国开展水资源审计的部门是审计署自然资源和生态环境审计司，在进行政策计划落实情况或污染治理情况审计时，评价指标的选择与构建是个难点，不仅需要与环境保护部门的专业人士进行讨论确定，同时还需要对各区域流域的水资源地理位置、基础状况与管理情况进行了解，在实现政策长期目标基础上，合理评价，以监督促进水资源可持续发展。

（四）对水资源政策、计划完成情况与污染治理程度进行审计监督。我国水资源有关审计目前还主要侧重于对资金使用情况的审计，比如对污染治理资金投入的审计，对长江流域综合整治资金投入进行审计等，基于资金投入、使用情况，需要结合区域、流域治理部门对污染治理、水质恢复等管理治理计划的完成情况进行审计，为其责任与绩效评价提供更充分的依据。■