关于提高监狱行刑效能的宏观思考——以黑恶势力罪犯为切入

陈宝友

从宏观上看，我国存在着“监狱治理—刑事司法治理—社会治理—国家治理”的“层递式四位一体”犯罪治理体系。从监狱这个基础治理单位“向外看”，刑事司法治理承担着司法制度供给，尤其是司法协调和制约机制供给的任务；社会治理承担着社会帮教、衔接等合力供给任务；国家治理承担着基本法律和基础资源供给任务，共同形成一个有机联系的体系。监狱作为刑罚执行机关，是国家社会治理“最后手段”中的“关键最后一环”，具有对各类社会矛盾风险承接和转化的“安全阀”“反馈器”和“改造域”的作用，其效能应保持与刑事司法治理、社会治理和国家治理同步的状态，反之亦然。这是由犯罪原因的复杂性和犯罪治理体系化规律所决定和要求的。

效能，是指事物所蕴藏的有利的作用。〔1〕参见《新华汉语词典》，商务印书馆2013年版，第1073 页。监狱行刑效能是指在刑罚执行中，监狱等法定机关在发挥法定职能，实现正确执行刑罚、惩罚和改造罪犯、预防和减少犯罪目的过程中的效益与机能。监狱行刑效能体系包括目标体系、结构体系和评价体系。监狱行刑效能目标体系的内容包括行刑安全效能、行刑公正效能、行刑改造效能。其中，安全效能是基础性效能，以防控罪犯自杀、行凶、脱逃等事故为重点；公正效能是价值性效能，包括行刑应有必要的惩罚力度、合理的权利保障、警察廉洁执法，以满足人们对公平正义的要求；改造效能是功利性效能，以预防重新犯罪为目标方向：三方面效能交织存在，相互影响。监狱行刑效能结构体系，是指由行刑物质和资源、制度和机制、人力和技术等不同方面要素构成的，监狱行刑各种效能赖以发挥的系统性结构。监狱行刑效能评价体系，是指在效能结构体系作用下，评价效能目标体系实现程度的标准、方法和程序。以黑恶势力罪犯为切入，意在于“聚焦挑战”中促进监狱行刑效能体系优化，提升国家犯罪治理能力和水平。

一、“扫黑除恶”对监狱行刑效能的总体挑战

（一）“扫黑除恶”带来“四位一体”式全面深刻挑战

2018年年初，为期三年的“扫黑除恶”专项斗争正式启动。截至2020年7月底，全国检察机关共批捕黑恶势力犯罪48217 件141713 人，提起公诉32371 件205000 人。其中，批捕涉黑犯罪9412 件26923 人，提起公诉5270 件57828 人。〔2〕参见《全国检察机关深入推进扫黑除恶专项斗争 批捕涉黑恶犯罪48217 件、起诉32371 件》，载最高人民检察院网2020年8月21日，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202008/t20200821_477416.shtml。从提起公诉人数看，已达到全国监狱在押罪犯总数的八分之一。〔3〕参见《全国共有监狱681 所押犯164 万》，载新浪网，http://news.sina.com.cn/o/2012-04-26/081124332627.shtml。这还仅仅是从2018年年初到2020年7月的提起公诉人数。虽然被提起公诉不等于被定罪和判刑以及进入监狱服刑，但这个数量也是巨大的和应予以重视的。同时，黑恶势力犯罪罪名具有突出特点。例如，2019年全国检察机关共起诉涉黑犯罪30547 人、涉恶犯罪67689 人，同比分别上升194.8%和33.2%，比较集中的罪名有：组织、领导、参加黑社会性质组织罪，起诉24144 人，同比上升196.4%；寻衅滋事罪，起诉21546 人，同比上升51.1%；敲诈勒索罪，起诉9333 人，同比上升68%。上述三罪合计占黑恶犯罪总人数的近六成。另外，全国检察机关“打伞破网”，批捕黑恶势力“保护伞”790 人，同比上升127%；起诉1385 人，同比上升295.7%。〔4〕参见《最高检案管办主任董桂文就2019年全国检察机关主要办案数据答记者问》，载北大法律信息网2020年6月2日，http://www.chinalawinfo.com/news/NewsFullText.aspx?NewsId=104387。

监狱是“层递式四位一体”犯罪治理体系的末梢，必须承接来自“扫黑除恶”专项斗争过程和结果的各方面挑战。一是在基层治理层面，长期盘踞地方、欺压群众、污染基层生态的“村霸”和宗族恶势力受到集中打击，其固有的负面族群组织性和文化属性特点，对监狱行刑提出一定挑战；二是在维护政治生态层面，大量“保护伞”“关系网”和“黑财黑产”被深挖彻查和收缴，其盘根错节的社会关系和负能量的渗透性不容小觑；三是在社会治理层面，在大量滋生于民间借贷、工程建设、交通运输、市场流通、文化旅游等重点领域的黑恶势力犯罪受到打击后，蕴含其中的较高重新犯罪风险的挑战不可忽视；四是在刑事司法政策层面，有关打击黑恶势力犯罪的政策措施较多，而关于刑罚执行中管理教育黑恶罪犯和社会帮教等方面的内容较少，容易形成犯罪治理“头重脚轻”，后续乏力的局面。〔5〕例如，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》《关于办理“套路贷”刑事案件若干问题的意见》《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》《关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》。

（二）“扫黑除恶”对行刑“效能张力”的挑战加剧

监狱行刑“效能张力”的加剧，可以从“一个事实”和“一个现象”的矛盾中得到集中体现。“一个事实”，是指多年来我国监狱行刑取得的显著成就的事实。比如近年来监狱安全水平持续提高，罪犯脱逃在许多年份是个位数，甚至达到“0 脱逃”的历史最好水平，成为世界上最安全的监狱；即使在肆虐全球的新冠肺炎疫情突袭下，全国监狱系统只有极个别监狱发生问题，且确诊罪犯全部治愈出院，实现零死亡，绝大多数监狱实现零感染，也没有发生其他重大安全事故，体现了监狱行刑的高效能事实。“一个现象”，是指由近年发生的个别案件引起的社会舆论对监狱行刑效能质疑的现象。比如，受到社会各界广泛关注的云南孙小果案〔6〕参见《从死刑再到死刑！孙小果案始末》，载新浪网，http://news.sina.com.cn/o/2012-04-26/081124332627.shtml。、内蒙古罪犯“纸面服刑”案〔7〕参见《内蒙古“纸面服刑”命犯减刑黑幕：靠买专利行贿“立功”》，载中国新闻网，http://www.chinanews.com/sh/2020/09-12/9289227.shtml。、北京郭文思违规减刑案〔8〕参见《郭文思减刑案暴露的司法腐败》，载中央纪委国家监委网站，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202009/t20200915_ 225530.html。。以上现象，在形式上表现为有关监狱行刑的一种矛盾状况；在内容上折射出监狱行刑安全效能与公正效能和改造效能在一定程度上的“失衡”；在根源上显示了“层递式四位一体”犯罪治理体系存在的不足；在本质上反映出新形势下监狱行刑主要矛盾的突出问题。

当前监狱行刑的主要矛盾为，国家和社会对监狱正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，最大限度降低重新违法犯罪率的日益增长要求与期待，与体系性行刑供给能力不足之间的矛盾。20 世纪提出的关于监狱矫正罪犯是否有效的“马丁森炸弹”仍然在一定程度上困惑着监狱行刑。〔9〕参见曾赟：《中国监狱罪犯教育改造质量评估研究》，载《中国法学》2013年第3 期，第149—162 页。面对大量黑恶势力罪犯对刑罚执行以及治理重新犯罪提出的严峻挑战，完善犯罪治理长效机制势在必行。事物是在矛盾运动中发展变化的，监狱行刑效能的提高有赖于监狱行刑主要矛盾的解决。可以说能在多大程度上解决这个主要矛盾，就能在多大程度上提升监狱行刑效能和整体犯罪治理水平。

二、黑恶势力罪犯群体对监狱行刑效能的挑战

作为有组织犯罪，黑恶势力犯罪具有“组织特征”“经济特征”“行为特征”和“危害性特征”，且“非法控制性”突出。黑恶势力罪犯较一般罪犯负能量更大、渗透力更强，必然对监狱带来多重严峻挑战。〔10〕参见最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》。

（一）对监狱安全效能的挑战

“扫黑除恶”专项斗争之所以取得显著成效，解决了一些以前没有解决的问题，关键在于国家的“顶层设计”和严密组织以及系统性推动。而黑恶势力罪犯对监狱行刑安全效能的挑战，既在于罪犯本身有易于行凶、脱逃、扰乱监狱秩序的特点，又在于国家政策和组织层面是否会“前紧后松”，加剧行刑效能张力，形成犯罪治理“短板”。

第一，相关政策的不平衡可能带来的不利影响。为期三年的专项斗争可谓摧枯拉朽、力度空前、成效显著，显示了严密组织和系统性推动的优势。应予以关注的是，要防止在刑罚执行阶段对黑恶势力罪犯的特点认识不清、重视不够，甚至发生犯罪治理政策不平衡的问题。一方面，要看到黑恶势力犯罪本身负能量较强的内在特点，其由社会转移到狱内、由广泛再到聚集、由显性转为隐性、由外在的强硬转为内在的顽固，其在被国家强力打击下产生的“反作用力”，很可能以不同形式表现在刑罚执行阶段；另一方面，对于进入监狱的黑恶势力罪犯，容易在治理犯罪“重打击、轻预防”的思维模式下，对其不再给予案发时和追诉中的各种重视，认为“一关了之，万事大吉”，忽视蕴藏其中逐渐积累的风险，导致政策注意力和投入资源的减少，或者在政策措施上片面强调管理控制，相对忽视矛盾化解和对心理、行为的矫治，形成治理黑恶势力犯罪的“短板”，对监狱安全形成威胁，对国家长治久安带来不利影响。

第二，对罪犯可能发生的“延迟反应”应予关注。在为期三年的集中打击黑恶势力专项斗争中，由于时间紧、任务重、黑恶势力犯罪情况复杂，以及对政策法律把握的不足，有的办案机关在办案程序中和定罪量刑方面，存在“人为拔高”和定性不准确、打击面扩大等情况。在侦查、起诉、审判各办案机关内部也有对黑恶势力案件的定性与量刑存在不同意见的情况。对刑事诉讼程序中的这些情况，犯罪嫌疑人或被告人在国家强大的“扫黑除恶”攻势下，面对尚不确定的罪名和刑罚，可能不敢有激烈的反抗，只能选择“委曲求全”，期待被判处较轻的刑罚。但在其进入监狱服刑后，因为定罪量刑已经“尘埃落定”，有充足的时间进行考虑和准备如何反应。在黑恶势力罪犯之间也可能进行罪名和刑罚轻重的比较。这些都可能造成刑事申诉的多发，或发生其他影响监狱秩序的问题。客观来看，罪犯有权利维护自身合法权益，对此监狱应依法予以保障，但对于可能由上述情况带来的种种不安定因素，应提前考虑和做好应对准备。

第三，对法律政策调整的“叠加效应”应予重视。近年来，因为刑法修正和刑事政策的不断调整，对被判处刑罚的黑恶势力罪犯的减刑、假释、暂予监外执行造成突出影响，很可能形成“叠加效应”。例如，在《刑法修正案（八）》实施后，被审判机关决定限制减刑、取消假释的重刑犯产生消极改造和自残、自杀、袭警、越狱等过激行为的风险增加。〔11〕参见中央司法警官学院课题组：《刑法修正案（八）对重刑犯监狱的影响及对策》，载《河南司法警官职业学院学报》2013年第4 期，第40—45 页。又如，2014年1月中央政法委出台《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，确实防止司法腐败的意见》，提高了对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、黑社会性质组织犯罪等三类罪犯减刑的标准，要求从严把握，强调考察“罪犯本人及其家属是否通过主动退赃、积极协助追缴境外赃款赃物、主动赔偿损失，积极消除犯罪行为所产生的社会影响”等方面因素，作为此三类罪犯减刑的重要条件。《刑法修正案（九）》在《刑法修正案（八）》废除13 个适用死刑罪名基础上，再减少9 个适用死刑的罪名，并加大惩戒腐败力度，对重大贪污犯罪规定“终身监禁”，严格规定行贿罪的从宽处罚条件，等等。在多种因素叠加作用下，罪犯减刑、假释案件办理数量逐年递减的情况比较突出。〔12〕北京市监狱管理局清河分局2011年到2017年减刑、假释案件办理情况为：2011年为2135 件，占比42.8%；2012年为2013 件，占比39.9%；2013年为1838 件，占比45%；2014年为1577 件，占比50.2%；2015年为1009 件，占比33.1%；2016年为719 件，占比22.1%；2017年为365 件，占比11.3%。参见北京市监狱管理局清河分局课题组：《罪犯管理手段的新思考——以北京市监狱管理局清河分局为例》，载《犯罪与改造研究》2019年第7 期，第41—46 页。可以说这些年来，监狱工作一直在“做加法”，持续承担着不断增加的来自各方面的压力。但监狱的“物理容量”和“效能容量”是有限的，上述情况使监狱行刑“效能张力”不断加大，“叠加效应”越发凸显，而有关刑罚执行的法律政策调整相对不足，使“层递式四位一体”犯罪治理体系难以充分发挥作用，应引起重视。

（二）对监狱公正效能的挑战

监狱行刑时间长、执法环节多，在罪犯记分考核、减刑、假释、暂予监外执行等重要制度适用以及日常管理中，存在相当大的执法裁量空间。加之在新的形势和挑战下，相关法律和规范滞后，在执法标准、执行程序等方面存在一些“模糊地带”，在大量黑恶罪犯进入监狱后，监狱行刑公正面临更多挑战。

第一，对罪责刑相适应原则在行刑中的可能影响。《刑法》第5 条规定：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”这体现了科学理性的刑罚观念，是刑罚执行应该坚持的基本原则。黑恶势力罪犯危险性突出，既可能影响监狱安全，也可能对监狱行刑的方式方法和执法公正性提出挑战。例如，黑恶势力罪犯身份意识和改造意识较差，恶习较深、行为养成较差、改造难度大；有暴力倾向，做事不计后果，凶残性、破坏性大，极易铤而走险；惯以暴力方式处理同其他罪犯的矛盾，或通过暴力手段在罪犯群体中树立威信、谋求势力范围；聚合力强，鼓动性、煽动性大；伪装性、投机性强；等等。总之，随着涉黑恶罪犯关押数量增多，监管安全风险等级增高，发生袭警、脱逃、伤害、自杀、哄监闹狱等监管事故的概率增大。〔13〕特别是一些短刑期涉黑涉恶罪犯，因减刑机会少，更加胆大妄为，无视监规纪律，有的公然顶撞干警，主动要求“关禁闭”，反改造气焰十分嚣张。据统计，自开展扫黑除恶专项斗争至2019年10月底，H 省监狱系统因违规抗改严管、禁闭涉黑涉恶罪犯130 人次。参见乔敬一：《涉黑涉恶罪犯改造难点及对策思考》，载《中国司法》2020年第7 期，第80—84 页。在这种情况下，监狱和警察必然要加强管控措施，必然面对更多的各类紧急事件处置问题。如果监狱和警察不能及时采取合法和适当的应对措施，进行妥当的处理，难免发生执法力度或者执法方式失当问题，影响罪责刑相适应原则的实现，造成法律权威的减损和罪犯法律认同度的降低。

第二，对“尊重和保障人权”精神的可能影响。多年来我国罪犯合法权益保障水平持续提高，充分体现了国家对尊重和保障人权精神的重视。但应当注意保持权利保障与特定的经济社会发展状况相适应，不应过高或过低，以更准确地体现“尊重和保障人权”精神。应全面准确理解依法严厉打击黑恶势力犯罪的法律政策精神，防止在对黑恶势力罪犯的减刑、假释、暂予监外执行中发生不当的“权利克减”或者“超标准保障”。对于黑恶势力罪犯中一些敢于对抗和善于纠缠的罪犯，更应重视这方面标准的把握，否则容易背离“扫黑除恶”的初心使命和偏离法治化的轨道，这也是罪责刑相适应原则和适用法律人人平等原则的要求。

第三，对正确执行刑罚和执法廉洁性的可能影响。黑恶势力犯罪的“非法控制”特征反映了相关罪犯负能量巨大，必然对监狱正确执行刑罚、开展各项执法活动的廉洁性形成较大威胁。例如，一些黑恶势力罪犯原来就有人大代表、政协委员、企业家等身份，其寻求“保护伞”、编织“关系网”的能力很可能转化到狱内；作为黑恶势力犯罪“保护伞”的人员被判刑入狱，更是熟悉“潜规则”和执法机关工作规律，显然这些服刑人员的腐蚀性和渗透力不是一般服刑人员所能比拟的。同时在《监狱法》中，我国尚未建立起明确的刑罚执行管辖和回避制度，黑恶势力罪犯，尤其是重大黑恶势力犯罪人员，与刑罚执行机关人员和其他有关部门人员难免存在某种联系，等等。这些对监狱执法公正性的影响不容忽视。虽然在“扫黑除恶”中建立了对黑恶势力罪犯跨省异地执行刑罚的制度，但限于具体政策层面，还带有一定的局限性，内容仍需完善。〔14〕参见最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于跨省异地执行刑罚的黑恶势力罪犯坦白检举构成自首立功若干问题的意见》。

（三）对监狱行刑改造效能的挑战

第一，对监狱“犯因性改造”〔15〕此处的“犯因性改造”借用了吴宗宪博士论文的“犯因性差异理论”内容。具体参见吴宗宪：《罪犯改造论——罪犯改造的犯因性差异理论初探》，中国政法大学2006年博士学位论文，第42—67 页。效能的挑战。黑恶势力犯罪原因异常复杂。例如，从社会控制理论角度看，黑社会性质犯罪的本质特征是具有非法控制性，无论是以暴力手段方法残害百姓还是获取非法经济利益，其根本的目的是控制一定区域或行业。其之所以能够取得非法控制，与政府相关部门行使职权缺位、基层政权组织控制不足有关，导致在一定区域或行业内形成管控的薄弱地带，为黑恶势力生长留下可乘之机。又如，从社会结构理论角度看，黑社会性质组织犯罪是一种病态的社会现象，从深层次看与我国社会结构性变革所带来的新旧体制冲突、贫富差距加大、社会阶层固化等有关。再如，从亚文化冲突角度看，黑社会性质犯罪亚文化是对社会主义文化的抵制，是其组织成员在长时间的违法犯罪活动过程中逐渐形成的价值观体系，能够显示自身的价值与标识取向，包括暴力亚文化、腐败亚文化、帮会亚文化等内容。这些方面显示了黑恶势力犯罪发生原因和背景的复杂性，表明治理包括黑恶势力犯罪在内的重新犯罪具有很大的难度。〔16〕王惠敏：《黑社会性质组织犯罪形成原因分析》，载《鲁东大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1 期，第74—76 页。而近年来重新犯罪现象的突出值得引起重视。根据四川省监狱管理局的一项调研显示，截至2018年1月，四川省在押重新犯罪罪犯占在押犯总数的24.40%，呈现出许多特点。例如，重新犯罪性质情节更加严重、主观恶性大、犯罪手段残忍。〔17〕在初次犯罪中，原判3年以下的占49.67%，10年及以上有期徒刑、无期徒刑和死缓的占17.35%；而重新犯罪罪犯原判3年以下的占5.77%，10年及以上有期徒刑、无期徒刑和死缓的占42.14%。参见四川省监狱管理局课题组：《四川省刑释人员重新犯罪问题探析》，载《犯罪与改造研究》2020年第5 期，第3 页。而且重新犯罪率的增长带有普遍性，呈比较明显的增长态势。〔18〕相关调查显示，我国1997—2001年监狱释放罪犯的3年内重新犯罪率已达到8.15%，与1982—1986年监狱释放罪犯的3年内重新犯罪率的5.39%相比，15年间增长的幅度超过了50%；即使在1997—2001年的5年间，每年从监狱中释放的罪犯的重新犯罪率均较上年呈现出小幅增加的趋势；与此同时，在过去十多年中，全国监狱系统判刑两次以上的重新犯罪罪犯占押犯总数的比重逐年上升，已由1990年的8.55%增加到2003年的13.78%。这些数字表明，我国重新犯罪的形势不容乐观，呈现出较大上升的严峻趋势，凸现了预防与遏制重新犯罪的紧迫性和重要性。参见司法部预防犯罪研究所课题组：《关于监狱释放罪犯重新犯罪问题的调查报告——对全国1997—2001年监狱释放罪犯重新犯罪的考察》，载《犯罪与改造研究》2019年第5 期，第11 页。在“扫黑除恶”专项斗争中，发现在行业治理、基层治理、特殊群体管理等多个方面存在不足，也发现其中蕴含的形成黑恶势力犯罪的多种原因。认识犯罪原因是掌握犯罪规律和进行犯罪治理的基础。从“犯因性改造”的角度看，在复杂的犯罪原因和背景下，以监狱行刑手段及时空的“单一性”和“有限性”，来应对黑恶势力罪犯改造需求的“复合性”和“无限性”，无疑是巨大的挑战。如果要认真地考虑如何提高包括黑恶势力罪犯在内的罪犯的教育改造质量，有效预防重新犯罪，就必须以科学的态度认真研究犯罪和重新犯罪的系统性原因，研究监狱行刑效能发挥的规律特点，并对既有的犯罪治理观念、治理模式、治理方法等方面进行适当调整，系统性地解决问题。

第二，对监狱“人格性改造”效能的挑战。〔19〕参见陈士涵：《论改造客体》，载《犯罪研究》2000年第2 期，第9 页。人格是监狱改造罪犯的重要客体，需要正向文化的坚实支撑。监狱是一个亚文化比较集中的区域，而黑恶势力犯罪带有的亚文化比较突出，是黑恶势力罪犯难以管理改造的内在原因。黑恶势力罪犯更多地存在价值观扭曲、犯罪恶习深、犯罪心理结构固定等特点，在监狱内极易形成顽固犯和危险犯，表现出不认罪服法、仇视社会、抗拒改造等问题。而在黑恶势力罪犯出狱后，因“犯罪标签化”更突出、亚文化社会关系更多，导致社会排斥更明显、回归正常社会生活更难，对监狱改造效能提出挑战。应深刻认识道德缺陷在刑释人员重新犯罪原因中的作用。从重新犯罪的个体原因看，“缺德”是致使他们重新走上犯罪道路的主要原因。这些罪犯大都抱着“狱内损失狱外补”的态度，回归社会后不思悔改，把吃喝玩乐当成人生的唯一目的和最大幸福，在思想上表现为强烈的拜金主义、享乐主义和极端个人主义。〔20〕参见段峰：《重新犯罪归因分析与预防》，载《河南司法警官职业学院学报》2004年第1 期，第22 页。此外，黑恶势力罪犯特定的心理特点也会增加改造难度。在有组织犯罪中，“从众心理”和“众从心理”往往同时存在，而当心理迷茫的时候，“从众心理”和“众从心理”更容易获得活动机会，从而形成一种“召唤”或“凝聚”。而此“召唤”或“凝聚”既可形成在一个既有的犯罪组织内部，也可形成在一个既有的犯罪组织的内外之间，使得一个既有的犯罪组织具有对外开放性与吸纳性。这些特点会强化其组织性和认同性，在一定程度上“解构”监狱正面文化系统及其功能，对监狱改造效能形成“抵抗和抵消”，值得重视。〔21〕参见万国海、马荣春：《有组织犯罪的研究导向：超越具体类型的一种规划》，载《苏州大学学报（法学版）》2015年第2 期，第98 页。

第三，对监狱“认同性改造”效能的挑战。监狱“认同性改造”效能以罪犯对法律裁判的公正性和恰当性的认同为基础。在“扫黑除恶”专项斗争中，“打财断血”是核心内容之一，目的在于摧毁罪恶势力的经济基础和再生能量。由于黑恶势力犯罪常常涉及巨额的资金和财产，所以对相关财产的处置成为各方关注的焦点。同时，近年来的黑恶势力犯罪有一个突出特点，就是更加注重“以合法形式”来实施和掩护犯罪行为，其往往通过企业、公司的形式，以多种“合法”或边缘手段谋取经济利益和逃避打击。市场经济的交易复杂性和犯罪组织的特意规避行为，使办案机关在认定相关行为性质和处理相关财产时容易产生一些问题。为此，2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》作了比较详细的规定，为规范相关工作提供了依据。但在实践中也有扩大化处理的情况，如对该意见第15 条规定的“其他应当追缴、没收的财产”情况，把握其标准的难度较大，且缺乏相应的救济途径。另外，在审前返还、先行处置制度的设计上，与过往涉案财物处置制度相同，仍然存在着制度过于简单，可操作性较弱的问题。例如，该意见第9 条第2 款规定：“人民检察院、人民法院对于公安机关委托评估、估算的数额有不同意见的，可以重新委托评估、估算。”此处仅规定了人民检察院、人民法院对于公安机关委托评估、估算的数额有不同意见的，可以重新委托评估、估算。但实际上评估、估算数额对于被追诉人定罪量刑具有重要意义，当被追诉人对于公安机关委托评估、估算的“聚敛的财产及其孳息、收益的数额”有不同意见时，也应当赋予其申请重新委托评估、估算的权利。〔22〕参见万毅：《为处置扫黑除恶案件涉案财物提供有力制度支撑》，载《人民法院报》2019年5月5日，第2 版。否则可能造成相关财产处理不当，或引发对执法公正性的怀疑，影响罪犯或其亲属相关权益，增加其认同法律权威和真心接受改造的难度。

总之，黑恶势力罪犯对监狱行刑效能的影响是全面的，加剧了监狱行刑目标效能中安全效能与公正效能、改造效能之间的“张力”，也突显了总体行刑资源的不足，对优化行刑结构效能和行刑评价效能提出更高要求。

三、提升监狱行刑效能的宏观思考

最好的社会政策就是最好的刑事政策。刑事政策是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和。〔23〕参见[法]米海伊尔·戴尔玛斯-马蒂：《刑事政策的主要体系》，卢建平译，法律出版社2000年版，第1 页。提升监狱行刑效能总的动力来源是在宏观层面加强“国家赋能”，发挥监狱行刑效能的关键在于强化“体系赋能”，激励和保护监狱行刑效能的重点在于优化“评价赋能”。

（一）加强“国家赋能”，全面提升监狱效能

1．形势分析

1988年我国监狱共有674 所，在押罪犯104 万人，监狱警察30 万名；2012年我国共有监狱681 所，在押罪犯164 万人，监狱警察30 万名；2014年我国共有监狱680 所，在押罪犯170 余万人，监狱警察30 万名。可以看出，2014年与1988年相比，押犯人数上升了63%，而监狱数仅上升了0.9%，监狱人民警察的数量几乎未变，监狱数量和监狱警察数量的增长速度远远赶不上押犯数量的增长速度。〔24〕转引自刘畅：《刑法修正案（八）颁布以来的监狱工作研究》，载《云南警官学院学报》2014年第6 期，第65 页。近年来我国犯罪形势的总体变化，也对监狱行刑效能提出了挑战。例如，2010年以来我国经济发展水平始终保持高速增长，严重暴力性犯罪数量下降，财产类犯罪和网络诈骗类犯罪立案数量上涨，与传统犯罪相异的涉黑犯罪、毒品类犯罪、涉及国家安全类犯罪、破坏环境类犯罪、侵犯知识产权类犯罪、食品安全类犯罪，以及青少年校园暴力等类型犯罪增加。〔25〕参见中国犯罪学会：《中国犯罪治理蓝皮书：犯罪态势与研究报告（2018）》，法律出版社2019年版，第280—283页。犯罪结构类型和犯罪人特点的显著变化，必然要求监狱行刑的模式与行刑方法的及时调整，尤其对行刑基础保障提出了更高的要求。近年来，我国监狱系统广泛开展了“治本安全观”等治理活动，有力地促进了相关工作的发展。在监狱行刑效能目标体系中，行刑安全效能水平提高相对明显，罪犯脱逃和其他重大案件发生率保持在较低水平；行刑公正效能和改造效能水平发展相对滞后，这与国家对监狱的投入不足和效能结构不合理、评价效能不尽科学有关。

2．加强国家“资源赋能”

应加强国家“资源赋能”，以宏观国家政策的有力支持，促进行刑效能“增量扩容”。多年前监狱系统出现的震惊全国的“邵东监狱事件”和“大连监狱事件”，在客观上促进了全国监狱体制改革的试点和全面实行，实现了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，比较全面地解决了当时制约监狱行刑的基本保障问题，也为持续提升监狱行刑效能奠定了基础。〔26〕参见陈志海：《行刑理论的多维探究》，北京大学出版社2008年版，第214—220 页。“扫黑除恶”专项斗争具有重要的现实意义和深远的历史意义，是在我国全面建成小康社会和全面提升社会治理能力水平的重要时刻，开展的一项内容广泛的综合性社会治理政策，其对监狱行刑带来的挑战应在国家层面予以保障，这是全面提升监狱行刑效能的重要契机。

国家“资源赋能”的关键，在于把监狱工作放到党和国家工作大局中谋划和推进，列入国家和地方经济社会发展的长期和整体规划， 把监狱工作纳入当地社会治理工作目标体系，积极争取中央财政和省级财政支持，为各项基础建设项目提供有力的资源保障。一是在提供必要和动态财政保障的同时，加强土地供应、基础设备设施等方面的保障，重点推进建设不同戒备等级监狱、女子及未成年监狱、监区，缓解监狱整体封闭性过强、分类改造不深入、刑罚个别化不足的问题；二是在政策上实行罪犯劳动项目政府采购制度，解决长期困扰监狱的“改造和生产之间的矛盾问题”，促进以改造为中心的监狱生产转型升级，为充分发挥监狱改造效能创造条件；三是大幅度提高监狱警力配置，并建立与司法人员员额制相适应的监狱专业化、职业化警察队伍机制，注重加强职业保障与荣誉感保护，促进命令服从模式与指导回应模式的协调；四是开展融合侦查、起诉、审判、刑事执行整体司法系统的信息和大数据交流协作平台建设，促进形成完善的刑事司法协调机制。

3．加强国家“法律赋能”

通过“法律赋能”，使刑事立法对国家资源的分配更合理，减少“短板效应”，提高整体犯罪治理体系水平。为此，应建立完善相关专门法、刑事执行法、刑事实体法、刑事诉讼法“四法合一”的黑恶势力犯罪治理法律体系：一是制定《反有组织犯罪法》，借鉴有益立法经验，针对犯罪规律特点，把“扫黑除恶”专项斗争中的“基层治理”“行业治理”“打财断血”“打伞破网”等成功做法纳入其中，固定法律共识；二是抓住修改《监狱法》的重要契机，完善对黑恶势力罪犯的管理教育内容，配置专门的警察和其他执法力量，制定黑恶势力罪犯出狱前后的衔接管理措施等，形成法律配套机制；三是结合前述法律，完善《刑法》《刑事诉讼法》中有关治理黑恶势力犯罪的规定和程序，形成相互衔接、协调一致的法律体系；四是完善刑事司法统计制度、建立犯罪预警和报告制度，为国家犯罪治理提供更为全面准确的决策信息。

（二）强化“体系赋能”，提高行刑结构效能

行刑结构效能存在的“张力”主要受两方面影响：一方面，监狱押犯总数持续高位，罪犯改造形势越来越复杂；另一方面，相关组织体系合力不足，减刑、假释、申诉等关键行刑制度功能发挥不够，导致监狱压力积累多、疏解少、行刑功能“淤塞”。

1．加强政策投放和体系管理

在犯罪治理的“层递式四位一体”结构中：一是重视监狱刑罚执行与其他刑事程序的“双向互动”作用，尤其重视监狱收押能力对犯罪追诉程序的“反馈意义”，在刑事政策上借鉴和发挥认罪认罚从宽制度适用的成功经验，加大社区矫正等非监禁刑的运用，使监狱罪犯数量总体保持在监狱效能承受范围内，并促进监禁刑与非监禁刑的合理适用及衔接；〔27〕认罪认罚从宽制度对降低司法成本、提高司法效率、促进社会矛盾化解起到显著作用。到2019年12月，全国检察机关办理刑事案件适用认罪认罚从宽制度的比例已达83.1%；2020年尽管受疫情影响适用率一度有所下降，但1—8月整体适用率仍达到 83.5%。参见张军：《认罪认罚从宽：刑事司法与犯罪治理“中国方案”》，载法制网，http://www.legaldaily.com.cn/Personnel_ matters/content/2020-11/05/content_8348077.htm。二是优化体系职能，明确省级司法行政部门领导责任、监狱管理部门管理责任、监狱主体责任、地方属地责任，落实权力责任清单，并组织各省份摸清黑恶势力罪犯底数，研究特点及规律，加强层级指导，及时制定出台黑恶势力罪犯管理教育指导手册；〔28〕可包括安全篇，以防范罪犯自杀、行凶、脱逃、应急处置等为内容；法律篇，以规范罪犯依法申诉、财产纠纷处理等为内容；教育篇，以深化道德、价值观教育、劳动技能培训、心理矫治等为内容；廉政篇，以公正执法、职业风险防范等为内容。三是保持高层推进模式，把三年“扫黑除恶”专项斗争后的政策重点转移到刑罚执行的“化恶为善”上，着力消除黑恶势力的恶性和负面影响力，包括开展根治“保护伞”的专项治理，完善黑恶势力罪犯刑罚执行的执法回避制度，实行宽严相济处遇政策和刑罚个别化措施，合理分配行刑资源，注重多种改造手段的综合运用；四是建立完善“罪犯改造综合体”，丰富改造组织体系，将知识教育、心理咨询、劳动技能培训等内容通过政府购买服务等方式交由社会合理承担，吸纳罪犯亲属、犯罪被害人等非正式力量，促进罪犯主动承担刑罚义务，消弥罪犯与家庭和社会的紧张关系，〔29〕参见刘崇亮、储槐植：《以知识为主的综合改造刑》，载《河北法学》2014年第3 期，第23 页。适当推行罪犯矛盾调解制度，发挥罪犯群体内部秩序维护作用，完善律师法律帮助、法律援助等制度，为有法律需求的罪犯提供应有支持等。

2．创新制度适用，激活行刑效能

制约监狱行刑效能的一个重要方面在于减刑、假释、暂监外执行、申诉等制度的适用不足。相比于认罪认罚从宽制度等立法和司法改革举措，监狱行刑制度的改革相对滞后，在一定程度上反映了整体刑事政策的偏颇。应更加明确“局部即全局”“制度即体系”的理念，以创新务实的态度和做法激活行刑制度适用，发挥其突出的“内生性”作用，促进罪犯积极改造，解决刑事政策不平衡和司法制度体系的“淤塞”问题。其中罪犯假释制度的适用完善需求比较突出。应发挥假释制度应有的“内生性”作用，消除黑恶势力罪犯进入监狱带来的行刑资源紧张加剧、风险增加等风险。一是更新理念，认识到假释制度并非监狱自己的制度，而是预防和减少犯罪的社会治理制度。实际上近年来我国一些地区已取得扩大假释适用的成功经验，并未发生重新犯罪增加的情况，应组织开展专项假释适用的研究和调研，促进形成科学的假释刑事政策。二是合理借鉴医学“临床治愈”概念，科学确定监狱改造效果的认定标准。这需要加强公、检、法、司四机关的密切配合，达成理念共识和确定相关规则及标准，把刑法规定的罪犯假释制度从“字面的法律”更好地落实成为“现实的法律”。应将《刑法》第81 条规定的“没有再犯罪的危险的”法定假释条件，根据监狱行刑规律和罪犯改造质量评价规律，细化成易于操作、程序性的、以证据化方式体现的标准体系，减少由此带来的执法风险。三是借鉴“以审判为中心”的诉讼制度改革经验，加强案件庭审实质化建设，把“以庭审为中心”落实到位，促进假释制度适用。〔30〕参见陈卫东：《以审判为中心的解读与实现》，载《法制日报》2016年8月24日，第9 版。假释是刑罚执行变更制度，关涉刑罚制度的整体效能，其决定权在于审判机关。所以在发挥其“向前引导”侦查、起诉功能的基础上，尤其应注重发挥其“向后支持”刑罚执行效能的作用，完善与审判机关和法律监督机关的协调机制，在假释案件审理中落实“证据裁判”规则和程序公正要求，以规范化和程序化来保障假释的公正性，进而提升假释制度的适用率，激活监狱行刑效能。应适时制定统一的《刑事执行法》，明确监狱管理部门以及其他参与刑罚执行的各有关机关的责任、权能和关系，从而完善刑事执行体制，保障行刑权得到有效的落实，促进假释等重要制度的功能发挥。〔31〕参见井坡：《浅议我国假释制度改革》，载《犯罪与改造研究》2019年第4 期，第40 页。

（三）优化“评价赋能”，为效能提升创造有利环境

评价影响效能。究其原因，一方面，在于行刑的复杂性带来的实际困难；另一方，面在于监狱的封闭性产生的信息不对称。

1．监狱行刑效能评价应坚持“三个原则”

一是在评价内容上坚持“相对性原则”。《监狱法》规定了“将罪犯改造成为守法公民”，反映的是立法者的价值判断和追求，这对黑恶势力罪犯也同样适用。重要的是把这个价值逻辑变成事实逻辑，使抽象的法律规定得到具体实现。但在现有的人类认识能力和监狱实际情况下，这个“从价值到事实”的追求无法绝对实现，只能相对实现。因为在认识论角度，没有绝对改造不好或完全改造不了的罪犯，也没有能绝对改造好和保证其永远不再犯罪的罪犯；在方法论角度，改造罪犯的效果在很大程度上取决于改造投入的成本多少，包括时间成本、资金成本等方面，即不是“能不能做到”的问题，而是“应不应该或可行与否”的问题；在因果关系角度，“多因一果”是任何安全事故发生的规律，不宜以“唯结果论”评价行刑效能；在实践角度，应在总体上坚持“改造能改造的，不能改造的不使为害”，即在保障公正与安全的底线基础上，合理配置行刑资源，降低成本，提高总体行刑效能。二是在评价依据上坚持“法定性原则”。刑罚执行是执法活动，最基本和最重要的要求是严格依法办事，《监狱法》《刑事诉讼法》《刑法》以及相关规范性文件，为监狱刑罚执行提供了基本规范和要求，是评价效能的法律依据，应避免内部文件对法定性原则的不当影响，应防止地方化和部门化倾向可能带来的责任追究偏颇和对行刑效能的影响。三是在评价方法上坚持“科学性原则”。科学性是对行刑规律性的要求，是尊重犯罪规律、监狱工作规律和社会治理规律的体现。科学的评价标准应做到在全面客观基础上的具体化、区别化、可操作化，在监狱行刑整体工作基础上，针对不同的监狱类型、不同的工作层级和不同的岗位制定不同的职责内容和评价标准要求，并结合评价的相对性原则和法定性原则进行评价。

2．监狱行刑效能评价应完善“三项内容”

一是加强监狱警察履职保护和完善执法追究责任标准。党的十八届四中全会《决定》提出，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，防止干扰司法人员依法履职、维护职务稳定性、防止不当追责、保障司法人员依法履职安全、落实司法人员依法履职社会保障。〔32〕参见黄文艺：《中国司法改革基本理路解析》，载《法制与社会发展》2017年第2 期，第9 页。应建立完善监狱警察“过错责任追究原则”，增强责任认定和追究中的法治化、科学化，减少行政化、形式化，激发监狱警察主体效能作用。〔33〕参见周折、陈宝友：《论监狱警察履职保护制度中过错责任原则的确立》，载《犯罪与改造研究》2020年第10 期，第21 页。二是完善罪犯改造相关评价标准，对包括重新犯罪率的调查与评价、罪犯权益保障的合理尺度及评价等方面内容制定科学合理的标准和程序。应在传统有效经验基础上，以系统性、科学性思维，向前对接“智慧公安”“智慧检察”“智慧法院”建设，向后对接“智慧城市”“智慧社区”等建设，探索依托海量数据管理和改造罪犯、预防重新犯罪的科学化之路，为全面科学评价监狱行刑效能创造条件。三是把社会评价作为一项重要工作对待，避免监狱封闭性和信息不对称引发的评价偏颇。在一定程度上，“监狱行刑效能与社会的开放程度呈反比”，在万物互联和人工智能时代到来之际，监狱内外信息不对称情况更加突出。应扩大狱务公开，更好地利用新媒体思维和手段，推进“数字监狱”建设，并融入社会相关建设，突出典型案例和先进人物的良好示范作用。通过多种方式向社会客观展示监狱的形象和工作成就，以及对国家和社会治理的重要意义，为全面提升监狱行刑效能创造有利环境。