协同式应急：重大疫情中的医疗挤兑与合作治理——以新冠肺炎疫情为例

邓 玮,董丽云

(1.集美大学 法学院，福建 厦门 361023;2.厦门理工学院 外国语学院，福建 厦门， 361021)

一、问题的缘起：挤兑危机与应急治理

在应急管理领域，如何处置挤兑危机一直是个棘手的议题。挤兑通常较多地指银行挤兑，即银行信用发生问题或准备金不足时发生兑现困难，导致储户恐慌，短时期集中到银行提款而发生的集体行动危机。除银行挤兑外，社会生活其他领域因为突发事件而发生的物资抢购风潮，也属于挤兑现象。例如：20世纪80年代，因为物价改革而引发的生活物资抢购；2003年，非典时期因为传染病疫情谣言而导致的抢购板蓝根、醋、大米等物品现象；2011年，日本海啸后核事故引发的抢购食盐风波；近年来，互联网金融中P2P非法集资导致的公众挤兑群体性事件等。在风险社会带来的各种不确定性面前，挤兑行为演化成为公众应对危机的自然反应。

新冠肺炎疫情暴发期间，在武汉发生的则是特殊的医疗挤兑问题。所谓医疗挤兑，指的是病患在短时期内大量集中前往医疗体系进行诊治而导致医疗资源紧张甚至崩溃的现象。在2020年新冠肺炎疫情危机的早期，医疗挤兑主要体现在两个层面：一是武汉市区由于疑似病患数量激增且集中到医院寻求治疗而导致医院几乎无法正常运转；二是全国性的医疗资源被抢购，如民众恐慌性购买、囤积口罩、消毒品、板蓝根甚至维生素等，而大量抢购导致医护人员无法获得必需的医学专用防护用品。由于一般性感冒、发烧、咳嗽的疑似患者均蜂拥至医院，既给自身带来传染风险，又使部分确诊的新冠肺炎患者反而没有机会得到及时有效治疗，引发病人情绪失控，医护人员在高强度的工作以及巨大的精神压力下也身心俱疲，几近崩溃。可见，医疗挤兑给疫情控制带来了重大冲击，由于担心医疗挤兑可能对医疗体系造成的挤压效应，欧洲一些国家如英国甚至考虑采取“群体免疫”的办法来应对新冠肺炎疫情危机。

回顾历史上大规模流行传染病的社会反应，可以发现都会重复出现疾病焦虑下的医疗挤兑问题[1]。因此，如何控制医疗挤兑对疫情控制造成的影响，既是疫情应急管控中首先要考虑的问题，也是未来建立预防持续性应急体系的核心议题。根据Fink[2]的阶段分析理论，危机过程可分为危机潜在期、危机突发期、危机蔓延期和危机解决期四个阶段。挤兑等问题属于危机的第二个阶段即危机突发期，这是四个阶段中时间最短，但是感觉最长的阶段，而且它对人们的心理造成的冲击最严重。第二阶段如果没有处理好，危机就会进入下一个阶段呈爆炸式扩散，对其他领域产生连带影响和冲击，事态失控从而造成不同程度的次生危机。阶段分析理论的意义在于其明确了应急管理在第二阶段的任务是处理好恐慌、抢购、攻击、挤兑等社会混乱问题，倘若没有处理好会带来更大的连锁反应与风险传染。值得注意的是，医疗挤兑虽有类似银行挤兑的发生机理，但又不完全等同于银行挤兑。因为银行挤兑可以通过暂停兑付或临时增加流动性来解决当下困境，但医疗挤兑直接关系生命健康而无法暂停兑付，处理不好会导致生命受损及疫情危机扩散，甚至导致群体性逃离而引发系统性灾难。

医疗挤兑具有巨大的负面效应与破坏力，在危机演变中具有重大影响，及时有效地响应与处置直接关系到整体疫情管控。但就目前应急领域内的文献而言，较多的研究关注金融领域内的挤兑现象，并以此为研究的基本案例框架，侧重从资源、情绪、信息及脆弱性等维度来研究挤兑的发生机理；相较而言，对医疗挤兑问题的细致讨论还比较缺乏。在推进治理体系和治理能力现代化的意义上，此次新冠肺炎疫情是一次大考。因此要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平(1)人民日报.完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系[EB/OL].(2020-02-15)[2020-04-10].http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-02/15/nw.D110000renmrb_20200215_2-01.htm.。基于此，本文试图以新冠肺炎疫情为分析案例，对突发公共卫生事件中的医疗挤兑问题及治理机制进行反思，并提出协同式的持续性应急治理解决路径。

二、如何解释医疗挤兑：传统论点与新发机理

(一)传统论点：发生学维度

对于医疗挤兑的发生机理可以借鉴西方学界对挤兑行为特别是对银行挤兑的研究，这些传统的论点及框架能够在很大程度上解释医疗挤兑事件产生的原因、扩散机制及过程。归纳来看，主要有以下几个论点。

1.均衡破坏论

这个论点主要以Diamond等[3]提出的模型为代表，他们总体上认为挤兑具有内生性，本质上是契约均衡被自发随机现象破坏的结果，任何负面消息甚至太阳黑子都可能引发挤兑现象。基于对银行挤兑的研究，Diamond等认为银行作为一种金融中介机构，银行与储户之间类似于契约关系，在这种契约下存在两种均衡：一种是挤兑均衡，另一种是良性的最优分担均衡。由于银行的基本功能是流动性转换，即将不具流动性的资产转化为流动性资产，而一旦由于随机事件使得银行的流动性转换出现困难就容易遭受挤兑。基于这种思路，医疗挤兑也可视为这种资源流动性转换困境的结果。在正常的社会情境中，医疗资源的配备是根据既往人口的患病概率与比例来设置的，不可能也没有必要以1∶1的比例来准备医疗资源，这一点与银行存款准备金制度极为类似。然而，医疗体系的特殊性在于其无法使用金融业的存款保险制度，同时也无法用“暂停取款”等措施来应对。因此，医疗挤兑更具有内生的超不稳定性，一旦出现突发公共疫情就会打破日常的医疗资源平衡，患者会在“先诊先治”的规则下趋向于争先就诊以保护自己，进而形成规模导致医疗挤兑危机。

2.信息不对称论

如果说资源均衡破坏是挤兑形成的基本面因素，那么基于信息不对称效应形成的挤兑则是结构性因素。Jacklin等[4]最早从信息不对称角度研究银行挤兑，并建立了基于信息引发的银行挤兑模型。他们认为银行挤兑的发生源于储户不了解银行内部资产运营状态、对银行资产质量产生悲观怀疑情绪这种信息的不对称性问题所致。类似的还有Park[5]的研究，其认为引发挤兑的原因不在于神秘的因素，而是因为真实信息的缺失。毫无疑问，信息不对称的机制对于医疗挤兑的发生具有重大影响。新冠肺炎疫情早期，由于公众对于未知疾病的知识与信息极度缺乏，再加上一些对疫情传播的不当管控，加剧了信息不对称的程度；且武汉封城通告发布后疫情信息整体处于无序的状态，公众因对一些传统官方媒体缺乏信心而纷纷抢购医疗物品，并有大量疑似患者集中前往大医院寻诊，最终形成医疗挤兑。

3.恐慌传递论

信息不对称引发的公众恐慌也是医疗挤兑形成的重要机理。恐慌是个体面临危险威胁时的一种心理反应，并进而影响到风险认知与行动的选择。Rode等[6]考察了影响人们风险认知的不同因素。以食物储备为例，如果采取正常购买的行动方案，须对近期的市场供应情况有足够信心。当市场供应不足的传言出现时，人们面临的决策信息开始变得模糊不定；这时，人们会转向即时和超量购买，进行食物储备。这就是人们熟知的风险决策中的模糊厌恶现象。也就是说，当人们对采取正常购买的结果无法预期时，就会采取超前购买，以消除这种不确切性。Hinson等[7]的研究也表明，当情绪唤醒导致认知负荷加重时，被试表现出对即时贴现的强烈偏好。由于危机来临前的不确定信息，公众感受到安全威胁的存在与现实迫近，最终放弃自己的信息而实现对公众信息的“信息追从”。当一个追从一个的序列行动产生时，恐慌效应的传递就似连续的瀑布般不断壮大，进而一泻千里导致非理性的集体行动。因此，恐慌导致的医疗挤兑是风险情境下的非理性决策行为，甚至是一种基于社会参与感与情感分享仪式感作用下的社会追从性行为。

4.羊群盲从论

法国社会心理学家勒庞在其《乌合之众：大众心理研究》[8]一书中，对社会大众的羊群盲从行为进行了深刻分析。他认为个体在群体中由于信息模糊，极易受从众心理影响模仿其他人员而产生包括抢购在内的各种盲目行为。Chari等[9]也从“社会学习”的视角认为银行挤兑过程中的羊群行为是可能发生的，存款者能观察到属于私人的“随机”信号，并根据这些私人信号和公开场合能观察到的其他存款者的行动来实现社会学习并采取相应的行动，存款者之间的“羊群行为”最终导致银行挤兑的发生。挤兑的“羊群行为”是一种极为常见的、随机的而又非理性的行为，具有难以预测性。非理性体现在个体成员在信息不确定环境下受其他成员影响而采取相同的策略，即个体采取的行动是受其他社会成员的影响或过度依赖社会舆论，而非基于自己搜索挖掘信息后进行理性判断决策。在医疗挤兑特别是对于医疗资源的抢购中，往往能够发现这种从众的心理。当空荡的货架和塞满购物车的图像充斥在新闻报道和社交信息流中，民众看到蜂拥而至的买家形象，容易相信大多数人的行动选择进而购买同类商品。因此“羊群行为”也是疫情发生时不顾一切地抢购资源的社会心理机制。

5.自我实现论

与羊群盲从论相反，自我实现预期认为抢购的群发性特征所折射出的不是公众的盲从，而是公众集体理性计算后的结果，其结果是积极的预期会产生积极的结果，消极的预期则产生消极的结果。Anand[10]基于对疯牛病的研究建立了公众对于危机事件的风险评估框架，根据他的行动-状态矩阵(act-state matrix)，人们对于危机会评估不同的行动方案，并构成不同的行动收益选择。当公众基于负面的信息预测其他人会采取一致的应对方案时，就会形成“消极增强反馈”的挤兑效应，即一旦人们感觉某种资源稀缺时，该资源就将变得真正稀缺。医疗市场出现挤兑危机的状况和银行挤兑的现象很类似，两者均有较强的自我实现性。当人们对疫情能否在近期得到有效控制缺乏信心时，就会选择突击抢购医疗资源，这实际上是一种谨慎的理性化决策，不求收益最大但求遗憾最小。如果所有个体都担心医疗挤兑不可避免而提前采取防御性手段，就会导致担心的负面结果逐渐趋向真实，于是就形成了医疗挤兑预期的自我实现。

6.医疗脆弱性效应论

脆弱性源于自然灾害研究，后被引至包括医学在内的各个领域，用以分析系统在遇到危机时如何降低脆弱性程度和提高抵抗风险的能力。医疗脆弱性具体而言是指医疗体系这个特定的系统、次系统或其系统成分暴露于灾害、压力或扰动下而可能经历的伤害以及其对伤害的承受能力。医疗脆弱性的来源主要有医院突发公共卫生事件、信息系统瘫痪、电力故障、医院感染暴发、药品安全危害事件、医疗气体中断、火灾、洪涝灾害、暴力性医疗纠纷等多种情况。灾害来源的多样性与医疗体系的重要性使医疗脆弱性变得极为明显与复杂，也是世界医疗体系面临的普遍问题。即使是欧美等发达国家，医疗体系在灾害导致的医疗需求面前都表现出极大的脆弱性[11]。而国内的医疗体系在脆弱性评估上的表现也令人担忧，大多医院难以应对大规模的突发公共卫生事件，也缺乏基本的设备与应急训练[12]。因此，当发生大规模流行病时，就会直接冲击医疗体系的正常运转，并以一种极端的方式将公共卫生体系的脆弱性暴露在社会公众面前。

(二)新发机理：应急管理维度

本文认为，在此次疫情中可以发现上述几种传统论点比较好地解释了医疗挤兑形成的多重机制。但由于医疗体系与挤兑资源的特殊性，除了这些传统的解释路径外，还可以从应急管理视角来进行讨论。笔者将其概括为分布式不均效应，主要表现在以下三个方面。

1.组织应急知识分布不均效应

近年来各级地方政府在“一案三制”的要求下对于突发危机事件确立了基本的应对框架，在实践中也有一定的知识储备，如针对2003年非典的“应急记忆”与知识。但是，对于新型大规模流行病导致的医疗挤兑危机，显然还缺乏足够的理论准备与实践经验，在新冠肺炎疫情处置中的表现显然还不够完美，这在一定程度上是由于各级各类组织在危机应对上存在知识缺口或知识失灵问题，包括政府各部门之间的应急知识分布不足，许多部门认为危机属于低频事件，应急预案通常归类于应付日常检查而并非实际需要的“任务清单”。于是，当危机来临，只有部分部门能够发挥出正常应急职能，而一些部门甚至包括地方应急管理部门在危机面前都顾此失彼。又如从中央到地方的卫生医疗体系的应急知识分布不足，一些地方疾控中心在面对不明疾病时无法合理处理应对。再如各类社会组织之间的应急知识也呈现分布不足的状况。具有政府背景的慈善组织如部分地方红十字会在医疗挤兑危机上存在知识失灵现象，未能高效应对危机时的医疗及生活物资调配，而一些专业社会组织反而呈现出更高的效率。

2.诊疗分级制度失灵效应

分级诊疗制度是近年来我国医药卫生体制改革创新的核心战略措施,是合理配置卫生资源、缓解医疗卫生服务供需矛盾的重要制度安排,制度设计定位于缓解群众看病贵、看病难问题[13]。但从重大公共卫生事件的应对角度而言，分级诊疗制度并未起到将患者分流与承接的作用，出现了分级诊疗的制度失灵问题。虽然这与我国分级诊疗制度及新冠肺炎疫情的特殊性有关，但分级诊疗在应急中的功能失灵与职责不清也是产生挤兑的重要外部性因素。一方面，由于分级诊疗中的基层医疗机构医生少、功能少、医疗水平相对较低，使得基层社区卫生中心成为药房一样的存在，就诊的患者以老年人及慢性病患者为主，大多公众面对疾病依然习惯到大医院就诊。另一方面，由于缺乏必要的应急配置与隔离病房，也缺乏必要的常规药品和设备，基层医疗机构无法承接从大医院分流下来的病患。因此分级诊疗完全未能在大规模公共卫生事件危机中发挥功能，在新冠肺炎疫情发生初期才会出现不管所患何种症状的病患，患者都扎堆进大型医院的医疗挤兑现象。这让我们不得不反思原来分级诊疗制度政策目标与现实是否存在一定的偏差。

3.医疗应急资源分配不足效应

三、协同式视角下医疗挤兑的因应策略与短板

不管出现何种危机灾害，政府通常会按照自然灾害的管理模式，利用其巨大的组织与管制能力，短时期内采取超常规的响应办法，投入巨量的应急资源、协调多部门联动，并加以意识形态宣传动员。集中应急、统一决策、线性指挥的应急方式能够提高危机响应的效率，有效地处置各类突发事件。此次新冠肺炎疫情的医疗应急管理同样属于这种集中式的应急策略与“全灾害治理”模式。

(一)疫情中医疗挤兑的集中式应急模式

1.确立战时状态解决组织问题

在公共危机带来的紧急状态前，通过战时管理体制来进行有效的危机处理、社会动员、物资调运与宣传管制是世界各国普遍采用的做法。经历过长期的革命战争与社会治理，中国政府积累了丰富的人民战争经验，在各类危机面前具有即时全民动员进入战争模式的政治体制优势。由于战时状态下能够获得统一指挥、统一纪律、统一行动的高度组织化的应急效率，因此在中国运用战时管理的模式来处置公共危机是极其自然的选择。在新冠肺炎疫情防控中这一模式的效应得到了充分体现。在宣布武汉封城的通告中就确立了进行战时管理的状态，启动战时值班机制，“严格落实突发公共卫生事件Ⅱ级应急响应各项要求，全面进入战时状态，实行战时措施，坚决遏制疫情蔓延”[15]。在中央政府层面也将疫情防控定性为“人民战争、总体战、阻击战”，要求所有政府机构必须严格监督，做好疫情监测、排查、预警和防控等工作，进入24小时全天候戒备状态。随后开始了全国性的联防联控的应急处置阶段，所有的政府机构、社会各类组织及公众都被战争化动员起来，进行日常的防控与隔离。同时，可见到地方官员用“军中无戏言、挥泪也要斩马谡”[16]等战时管理话语来进行动员问责。这些战时管理手段的运用使疫情的控制由早期混乱的局面逐渐走向有序，也获得了公众的配合与支持，是此次危机得以扭转的组织基础。

2.信息公开发布解决恐慌问题

疫情信息是社会公众对疫情走势进行判断并决策的基础。疫情信息自然首先被政府部门所掌握，政府和公民掌握信息资源通常具有严重的不对称性。虽然信息公开已成为自上而下治理体系现代化发展的要求，但是一些地方政府在信息透明度上表现不佳，所发布的信息仍然是“半透明”的通报。特别是新冠肺炎疫情暴发初期，一些地方政府没有做到及时对疫情数据信息公开，导致谣言四起，使公众对地方政府的信任度趋向走低，影响了公众对疫情处置的配合度。因此，进入疫情高压防控阶段后，武汉市新冠疫情防控指挥部把信息公开作为应对疫情的重要策略，要求“及时公开透明向社会通报疫情态势和防控工作进展，统一发布权威信息，普及防控知识，最大限度消除社会恐慌”[17]。2月10日调整地方官员之后，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部下发第一号令也要求“建立每小时通报制度，市指挥部将于10日上午11时、12时，下午1时、2时，对各区确诊重症、疑似重症运转量、已完成的运转量、正在进行的运转量进行排名、通报”[18]。同时，在国家层面也建立了疫情发布系统，通过线上线下等多种方式向全世界通报疫情变化情况。虽然起初疫情信息发布使人们有暂时的恐慌，但是随着信息公开及数据开放，它不仅帮助人们了解新冠病毒的风险，增强个体的防护意识，也建立了政府与公众之间的信任关系，在最大程度上避免了群众的集体恐慌。

3.外部调入医疗资源解决短缺问题

准备阶段：首先老师要精心策划、安排和设计，充分展现课堂的趣味性和艺术性，并依学生的学习能力和特点，保证每一课都有思维活跃、业务知识扎实的同学发挥领队的作用，精心的选择病例，并对病例分析中的关键环节设置问题，提前提供给学生，布置学生查阅相关的学习资料，以及临床病理的现象，使学生提前预习，尽早的进入角色，而老师更应查阅有关领域的文献及新展，掌握其最前沿的动态，以便把控补课的方向。

应对医疗挤兑的关键在于短时期提供大量的医疗资源，特别是医护人员，以此来应对医疗资源短缺并稳定疫情的发展。由于我国疫情暴发初期正值春节假期，医疗资源和人力资源都严重紧缺，许多医生和生产口罩的工厂工人已经放假回家，不仅核酸检测试剂盒紧缺，而且连基本的口罩、防护服和防护镜等医疗防护设备和防控一线的医疗队伍也处于极度紧缺状态。中央政府召开紧急会议，要求综合全国29个省(自治区、直辖市)的资源，抽调人力、物力对武汉市各方面集中给予最大支持(2)参见 https://www.sohu.com/a/370249160_260616。，包括组织高水平医护人员和解放军等多路支援前往武汉，同时加快推动医疗防控物资生产工厂提前复工，优先保障武汉地区物资需要，弥补防护物资缺口。重点医疗防控物资的生产、运输问题也由国务院联防联控机制加强协调和解决，所有物资实行国家统一调度使用，以满足医疗机构的需要。截至2020年2月16日,全国累计派出255支医疗队，共32 572名医护人员支援武汉；至3月初，支援的医护人员已经达到4万余名[19]。这些举全国之力的资源支持措施有效地解决了疫情危机中的医疗资源短缺问题。

4.建立方舱医院解决收治问题

起初，由于疫情突然集中爆发导致病患急剧增加，病床紧缺，很多疑似患者无法确诊、住院，得不到有效收治，因而不得不居家隔离，或者仍然在各社区流动，成为疫情扩散的重要原因与防控隐患。在这种情况下，为了切断传染源，避免感染人数越来越多，参照过往流行病隔离办法建立方舱医院就是最迫切和最现实的做法，它从根本上解决了患者无院可住的难题。方舱是封闭式的，且方舱医院可以分区、分模块展开。各社区也迅速全面排查发热病人，将发热病人按照轻重缓急分类，安排患者到方舱医院进行集中隔离和救治，既能使患者得到医疗照顾，不至于造成一人感染全家感染的结果，又能防止轻症患者在社区流动，有效防范患者与健康居民之间交叉感染，为疫情的控制发挥极大的积极作用。从2020年2月3日起，国家紧急抽调20个省大型三甲综合医院的医学救援队，利用武汉市的会展中心、体育场馆等改造成的方舱医院，集中收治确诊轻症病人，累计收治了超过1.2万名新冠肺炎轻症患者。武汉平均每4个新冠确诊患者，就有1个在方舱医院接受治疗[20]。从结果来看，这种分类隔离的方式有效缓解了对常规医院的医疗挤兑问题。

(二)新冠肺炎疫情防控医疗挤兑应急策略的短板

中国政府采取了针对性的应对挤兑的策略并取得了巨大的成功，在防控新冠肺炎疫情中起到了关键性效用，也为建立持续性的医疗应急治理机制提供了经验案例。但如同上文分析所指出的那样，医疗挤兑有其特殊的发生机理，主要是应急知识、资源与患者分布的不均衡或不合理。对于这种分布式问题须以协同式应急模式来加以处置，通过跨部门、多主体、扁平化及分布式的应急管理模式来处理不均衡问题。所谓协同式应急合作治理指应用协同学原理和治理理论，强调整合不同主体的利益、协调不同组织间的行动，通过社会多主体的协同配合，将突发无序的危机事件转化为有序可控的社会行为，形成制度协同、人员协同、信息协同与行动协同等新型应急治理功能与结构，以实现应急系统整体功能效应的最大化[21]。如果从协同式视角来检视这种集中式的应急过程，则依然可以发现其中一些短板。

首先，跨部门协同性不足。由于时间、空间、资源与后果的约束性要求，理想的突发事件应急决策须能迅速形成扁平化与分布式组织决策框架,使组织和地理上分散的多个部门相互协作应对突发事件。因此，应急事件的管控对于协同性的要求非常高。有研究表明,协同能力是突发事件应急协同决策主体应具备的三项核心特征之一[22]。如果只具有低度的协同性，则容易产生应急资源的冲突。王兴鹏等[23]认为我国城市应急联动机制在实际运行中普遍存在着以部门职能为中心的部门主义倾向，集中表现为横向的集中式应急指挥与分散化部门权责之间的冲突,纵向的上、下级应急管理部门之间存在职责与权限不清的矛盾，协同性与突发事件处置的要求相比极为缺乏。危机知识分布的不均衡也导致了协同性应急处理的不到位。在新冠肺炎疫情初期，物资调配方面出现了各部门不同步的情况。重点医疗物资的生产、调拨、收储、运输、科学使用等方面的协调工作，须由工信厅、红十字会、药监局、审计厅、商务厅等机构配合联动，而实际上，起初仅由来自数十个部门临时组建的团队成员开展工作，这给疫情物资保障工作的开展带来了一系列沟通与协调的难题。

其次，信息趋同性不足。协作式应急的一个重要要求就是参与应急的跨区域、跨部门的多元主体间必须有充分、密切的知识与信息的共享、学习和创新过程，即区域内多元应急主体间的信息与知识协同过程[24]。信息的协同性程度充分反映了应急管理的水平与效率，应急管理的核心也在于是否能够整合各类部门间的信息资源和应急管理资源,形成一个一体化、透明化、网络化的危机信息应急管理系统,实现跨主体间的协同效应,以达到整体上应急资源的优化配置,增强整个系统的应急能力[25]。无效的信息协同将导致信息失真、反应速度慢、应变能力差、社会行为混乱等应急障碍。在武汉疫情应急处理初期，这种信息的协同性比较低，部门信息之间也出现了不一致的地方，信息资源的整合和协同决策仍然处于比较低层次的状态，表现出信息知识存在缺口、信息知识供给迟缓、信息知识表达缺乏关联性以及信息知识系统缺乏集成的协同缺陷[26]。

再次，医疗体系协同性不足。医疗体系作为应对突发公共卫生危机的直接处置部门，在应急诊断、分类、救治上须有高度的协同性。但从武汉疫情应对来看，医疗体系的应急协同性还须优化改善。大多数城市只能应付日常分散的急救案例，而没有建立突发性大规模传染性疾病的应急救治体系，因而在遇到新冠肺炎疫情危机之始，各级各层医疗机构未能形成上下紧密协同应对的有效机制。主要表现为两点：一是医疗功能协同性不足，高等级医院与基层社区医院缺乏有效地分工协作。高等级医院中的一些非新冠肺炎病患无法获得常规医疗服务，同时由于社区医院的基础弱、水平低、设备少，无法实现有效的双向转诊，一些其他患者无法在社区中治疗，导致要么无处可去，要么冒着在大医院感染的风险接受治疗。二是跨区域的医疗规范协同性不足。在新冠肺炎疫情应对中，全国29个省份和军队系统派出了救援医疗队(3)参见 https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnKpMYz。，但由于各地之间的医疗救治规范不同，有医生反映工作流程上遇到配合协同性的问题。

最后，应急共同体能力不足。在一个全球化的社会中，风险具有高危性、传导性与复合性的特征，可能溢出某种技术或组织的边界，使得任何应急管理部门都无法单独应对，必须全社会整体性地参与应急与合作治理，对于大规模流行疫情来说尤为明显。因此，应急共同体的形成及能力的准备会影响到危机的处理与应对。在新冠肺炎疫情中，包括军队、地方、社区及社会组织等社会各方共同参与抗疫，为最后的成功发挥了重要功能。然而其中也暴露出一些应急共同体能力不足的问题：如一些基层社区风险应急意识不强，思想松懈，相关防控措施落实不力；社会工作者缺乏专业训练，缺乏卫生应急能力培训；社区对受影响的弱势群体无法实施有效援助；社会公众的应急协同意识比较缺失，自觉遵从政府号召不抢购医疗资源的配合度有待提高等。

四、结论：迈向后疫情时代的协同式合作治理

针对新冠肺炎疫情的治理机制，学术界已经有比较多的反思与讨论，在政策改进上也提出了诸如进行公共卫生应急体制改革、加大投入医疗应急资源、完善信息发布平台等措施以应对医疗挤兑问题。基于协同式视角的讨论，本文认为除此之外，还应注意建设协同式的重大疫情应急机制，结合传统应急体制的优势，形成整合性合作式的现代应急治理体系。从协同式视角出发，医疗挤兑合作治理机制主要有以下几个可行路径。

(一)分级协同：优化分级诊疗制度形成疏导机制

科学合理的分级诊疗制度不仅能在日常中解决居民的许多常见病和多发病，也能在应对重大公共卫生事件危机时起到病患合理分流、承接的作用，有效缓解大医院人满为患的问题。为此，应促进三甲医院和基层医疗机构医共体的进一步建设，提高基层医疗卫生机构的服务水平和质量，加强应急防控综合能力。在应对突发公共卫生事件时，基层医疗机构承担着在辖区范围内对有关传染病疫情的监测、防控和知识普及以及协助疾控部门调查处理疫情等工作。可通过远程诊疗、网络门诊或者网络答疑以及健康档案打卡的数据化等手段来提高诊疗能力，从而和三甲综合性医院协同合作，做好全面辅诊和有效转诊的衔接工作，在医疗资源的日常运转中也可以大大提升利用率[27]。同时，还须定期进行基层医疗机构的传染病防控知识培训和能力训练，并加以针对性的演练，防止对无明显临床表现的患者发生排查疏漏；应在财力保障前提下加强基层医疗机构的隔离设施建设，完善应急医疗防护设备和物资储备，使其能够在紧急时刻提供有效的分区和隔离空间，提高基层医疗应急防控能力。

(二)统筹协同：成立跨区域性应急医疗救援系统

无论是在医疗资源、应急人员，还是在后勤保障上，任何一个行政区域都无法单独面对大规模流行病的暴发，须进行跨区域的有效协调支持。为此，应探索建设跨区域的联动式应急医疗救援体系，统筹城乡区域或者跨省区域的各级医疗机构，整合应急信息平台和急救医疗信息服务平台，在医疗挤兑发生时通过统一网络平台分配应急医疗物资[28]。同时，应开展跨区域公共卫生危机应急演练，协调各个区域医疗机构的合作力度与医疗规范,提高急诊医疗服务体系应急事件的整体应急反应能力；加强整体应急救援网络的战略布局,并借助网络云端数据与人工智能技术,为急救资源缺乏的医疗机构统筹安排应急救援人力资源和物资储备,使各个区域的医疗机构在应急的人力和物资运转上得到有效的供给。

(三)社会协同：培育多主体自组织的应急共同体

总结灾害应对历史经验，可发现发生巨大突发灾害事件时，各类政府组织与非政府组织的合作在防控救灾上发挥着巨大作用；但是总体上其合作分散而且低层次化，很多地区的应急组织管理仍处于一个相对独立、力量分散的状态。因此，须建立新型应急管理运行机制，培育多主体自组织的应急共同体，实现我国社会主义治理能力现代化要求的制度创新[29]。可以说，这个应急共同体就是一个可以跨地区、跨组织、跨部门、跨领域的多主体合作载体，它有效地将财政、公安、医疗急救、公共交通、社会组织等部门以及包括各种应急物资和人力资源全部纳入一个统一管理系统，在应急时刻可以通过协调指挥、充分合作，向社会公众提供一个高效的紧急救援服务的联合行动。面对突发公共卫生事件，政府可以充分发挥多主体的整体优势，建立应急指挥中心协调指挥应急行动，按照不同地区、规模和类型给各部门分组，从灾前准备、灾中配合运转、灾后恢复和重建这三个方面进行应急能力和救援能力的培训和实战演练，提高多主体组织的应急配合度。而社会组织可以发挥其在信息报送、捐献物资、志愿者参与、受害者心理援助等方面的专业优势，与政府组织协作配合，以更加有序有效地应对危机事件。

(四)信息趋同：确立新型公共卫生危机舆情引导规则

对于公共卫生危机的舆情引导机制须区别于其他危机或公共舆情。由于公共卫生事件主要涉及公众的生命健康，容易引发舆论关注，因此对公共卫生事件的舆情管控须更加谨慎。可采取线上、线下双重治理的方式，从根本上缓解公共卫生事件舆情朝恶性方向发展。其应采取的原则包括：第一，信息真实、准确报道。各类媒体对公共卫生事件报道的信息应真实准确、客观中立，及时全面地报道疫情资讯，绝对不能因为压力或考核而选择性报道甚至隐瞒掩盖。在这方面传统媒体要增强公信力和影响力，新媒体则要兼顾公益性与社会性。第二，积极回应，公开透明。政府应该树立服务型政府的权威性，加强对新媒体的使用并建立网络问责系统，对重大事件要及时积极主动地公开信息，通过主渠道迅速积极回应公众的关切，引导舆情在政府设置的框架内传播，使危机舆情信息朝趋同方向发展。第三，尊重专业，科学本位。对于公共卫生及其他专业性领域的信息传播，应该树立尊重专业人士、尊重科学知识的管控原则，甚至应该适度宽松，允许有争议的信息传播，特别不能以行政意志干预科学专业知识及相关信息的传播。只有尊重专业、尊重科学，才能使舆情走向理性、走向有序。