财务视角下政府购买服务绩效管理的若干思考

方彬 云霄县人力资源和社会保障局

引言

政府购买服务能够对政府职能进行转变，并且对社会公共服务的部署进行重大改善，因此，如何做好其中的绩效管理工作是政府提升公共服务质量的重要发展方向。当前政府对购买服务逐步改革，对绩效管理工作的要求日渐提高。但我国各地方政府在绩效管理实际工作中，由于缺乏针对性管理规范，使得当前绩效管理工作并没有落实好。开展科学合理的绩效管理工作，对提高政府公共服务质量、优化财政支出具有长远意义。

一、政府购买服务的定义与控制点

（一）定义

通过对第三方力量进行高效利用，让政府管理质量得到提升的同时，还要让购买服务具有规范性，并要对风险进行合理规避，重点在于能够对购买服务具有明确认知。政府购买服务实质上是充分发挥市场机制的作用，让政府所需履行的职责和提供的公共环境以相应形式转接给具有一定资质的社会力量，制定出合约收取费用。政府购买服务能够体现出低成本、高效率的优势。

（二）控制点

政府购买服务过程中，主要控制点有以下几个方面。

（1）在项目确立之初具有六个控制点。是否在政府购买服务计划之中；是否具有相关预算；是否对购买必要性进行详细考量；是否确定出合理购买金额以及相关费用；是否在进行绩效之前进行评估；是否依据相关权限进行审批工作。

（2）在进行采购环节时具有四个控制点。能否确保按规范要求采购；能否确保采购材料具有相关资质以及满足服务需求；能否对采购文件进行科学制定；能否依照规章制度对承接主体进行确定[1]。

（3）在签订合同和履约环节具有三个控制点。能否依据政府制定的招标文件签订契约；能否保证合同具有完整性；在履约过程中能否依照考核管理相关规定执行，对出现的问题予以及时处理。

二、政府购买服务绩效管理过程中遇到的问题

（一）项目立项工作不严谨

项目能否得到顺利开展，并且投入是否具有合理性，能够直接反映出财政资金在管理方面的效率[2]。

首先，在购买服务时没有进行必要论证；采购过程中对第三方力量过于依赖，导致不能对服务内容所属范围进行明确划分。其次，缺少购买服务的合理性论证，对采购的具体数量以及金额都缺乏对应的审批，得不到专业部门审核意见。在对项目金额进行合理论证时，通常缺乏规范性，难以判断财政资金投入是否符合标准。最后，和部门预算出现脱节也是在项目立项工作时所出现的重点问题。鉴于当前采购单位在制定方案时缺少远见，普遍出现先确立项目后制定预算现象，等到项目验收结算时才发现预算资金不足，或是项目启动缓慢而出现脱节现象。

（二）采购流程缺乏规范性约束

首先，采购时没能按照要求进行标准流程操作。政府对采购工作制定出严格标准，但采购人员依旧不能严格按照采购目录所规定的要求对服务项目进行采购，而仅仅是通过直接发包方式完成采购工作，尤其是涉及数目较大的服务项目时，未能严格依照相关要求开展招标工作。其次，没能按照相关规定在指定采购地点进行采购活动。

（三）未能严格履行合约义务

首先主要表现在合同条款不够明确。由于缺少合同责任人签字以及日期等多方面要素，让相关权利义务缺少违约责任约束。基本要素的缺失，直接影响到项目流程规范性以及真实性的评断，尤其是在产生合同纠纷时，无法对责任进行追究。其次表现在项目中缺少对具体工程量的有效确认。多数难以量化的服务项目只是通过口头承诺，并未在合同中得以体现。合同中单价固定，但在最后确定工程量过程中缺少必要的监管手段，极易导致财务上难以把控。最后是监察机制缺乏。当前考核方案太过单一，不能和奖惩机制之间相融合[3]。

（四）采购单位不重视管理第三方队伍

购买服务时由于各部门之间职责不够明确，采购单位责任意识较差导致管理工作缺失。在采购工作完成之后，是第三方力量正式开始提供服务的阶段，但当前第三方队伍与采购单位之间存在管理真空。由于大多数服务类项目具有不可预见性以及持续性特点，在对服务进行验收时要投入大量人力，这直接导致在履行合同过程中，第三方一旦成为中标人，采购人会将所有责任全部甩给第三方，对项目置身事外[4]。

（五）政府思想认识不到位

政府购买服务在我国属于创新制度，虽在政府各类政策中得以充分体现，但在当前社会中认知度较低。同时，多数政府领导受到由传统经济体制所养成的思维影响，认定政府应当直接提供服务，这也直接导致在很长时间内政府承受巨量公共服务建设工作。当下级政府受到上级所下派的任务时，一般情况下基层政府会通过扩充编制等相关方式进行应对，力求能够对上级任务完美达成，进而提高自身政治业绩。这不仅会使政府机构迅速膨胀，加重财政负担，还会阻碍政府职能转型。

政府当前购买公共服务思想认识不足，被传统价值观所束缚，再加上普通群众在公共服务上与政府之间存在认知偏差，但这种偏差会形成定式思维，导致多数民众对政府购买服务出现担忧。由于公共服务涉及公众切身利益，若是不能由政府直接提供，其公平性是否会缺失，进而让公众利益受损。不同民间组织也会出现一定担忧，由于对政府购买服务缺少有关经验，会让其在竞争公共服务时缺乏动力以及积极性[5]。

（六）服务绩效管理体系及评价体制不完善

首先，缺乏相应绩效管理体系。鉴于政府在购买公共服务方面的工作当前仍处于试验时期，虽有极少数地区制定出关于政府采购的相关制度，但是在对绩效管理层面缺乏相关考核，再加上当前经验缺乏，致使政府在购买服务时相关考核工作有待提高，难以保障服务质量。其次，未能创设出效率评价体制。在财政资金管理和使用方面，目前对社会公共服务能力缺少科学的指标进行评价和考量。

（七）社会组织对服务的承办能力不足

一是由于社会组织专业性普遍不高。当前多数社会组织仍处于发展初期，对现代化服务经验和理念知识较为缺乏，同时缺少提高能力的机会和渠道。二是筹集社会资源能力不足。政府对社会组织发起购买业务的重要考察点取决于社会组织能否发挥出其自身作用，让行政资源和社会资源之间得到结合，保障社会公共服务质量，可是目前大部分社会组织缺乏筹集社会资源的能力。三是社会公信力不够。一部分社会组织把工作重点放在获取利益上面，更有甚者会做出欺诈行为甚至腐败现象，致使人民群众普遍对社会组织缺乏信任度。

三、完善政府购买服务绩效管理的若干建议

（一）确立采购相关制度保障，规范整体流程

政府在采购服务时要具体明确任务目标，制定出相关规定对采购标准进行限制。对采购目录所涵盖范围要进行一定约束，并根据社会实际发展状况进行适当调整。此外，对于一些未达到限额标准的采购项目，依据定义其属于非政府单位采购项目，但是为了全方位加强政府对财务的管理，让采购和资金支出得到规范，就需要采购单位依据相关预算规定，制定出相关内部控制流程。在实施上级命令时，对未达到限额标准的服务进行采购时，要充分结合单位所建立的内控制度，对实施细则以及内控要求进行明确限额。

同时，要对具体购买服务的制度以及各环节工作进行制度上的完善。在事前环节要强调主体责任意识，采购要求要合理，充分对采购方案进行论证。事中阶段要对各服务项目进行严格立项，让相关流程得到明确，进而让采购行为得到规范。事后环节要对监管进行强化，从履行合约角度来讲，让监管考核等各方面得到加强。

（二）健全购买服务绩效管理机制，重视各环节落实

购买主体必须在政府购买服务各环节实行绩效管理。采购之前，要对购买服务所需绩效目标进行详细制定，要对考核标准进行细化考量。在实施服务项目过程中，必须对项目进行绩效追踪，及时监控并掌握实施进度。在项目完工之后，要对绩效目标的实施状况、质量水平、资金情况以及协作等多方面进行绩效考核，并根据情况选择是否让第三方参与到绩效考核工作中。考核结果是后续财政安排的主要参考依据。

（三）加强风险控制能力，强调主体责任

首先，采购单位应当明确采购部门与财务部门的职责分工及责任范畴，强调相互配合的重要性。其次，各级政府所制定出的相关政策文件要确保能够及时下达到各采购单位并在一定程度上加强指导和培训，引导采购及财务等人员能够对有关政策进行正确解读。明确的分工及大力宣传和业务培训，能够对采购单位思想起到进一步提升作用，让其对政府购买服务具有清晰的认知，严格对相关制度和方法进行落实，让采购单位主体责任意识得到全方位强化，在服务方案设立初期对其加强论证，让每一服务的资金预算得到合理确定，项目立项得到严格考量。在引导采购单位进行采购过程时要对各阶段控制点进行严格把控，有效让各类风险得以规避。大力促进社会公众以及相关监督部门加入招标过程中，对当前普遍存在的问题加强监察管理工作。

（四）提升政府认知水平，保障公共服务质量

当前社会组织处于政府与群众之间，开展服务相关工作时拥有先天性优势。社会组织既可以减轻政府工作负担，避免政府由于职责过多而致使单位成员和部门数量持续增加，还可以规避因行政化所带来的多种不足，使公共服务水平和效率得以提高，从而减少腐败现象。推动购买服务高效发展区域和发展缓慢地区之间进行充分交流，使各级政府在购买服务方面达成认知统一，建立相应协调机构，持续对相关法律进行完善，对购买服务进行统筹安排，让其能够得到健康发展。政府面向社会组织购买服务时，既要保证积极推进，又不可贪功冒进。要杜绝用政治任务形式去推进购买服务，避免出现浪费现象，导致社会管理成本和财务风险增加。

（五）严格把控服务资金预算，提高资金效益

政府支付购买服务所需的资金大多由各部门根据购买所签订的服务合同以及部门预算，采用国库直接支付的方式进行结算。可见，资金预算是购买服务项目的起点，应当以必要性为准则，优化需求组合。财务部门应当综合考虑量购买服务的必要性，充分发挥财政资金的杠杆作用，既要剔除不必要的资金需要，如社会组织将其自身所需承担的责任转嫁到供给方，又要兼顾其他社会资金参与[6]。合理进行并严格把控采购服务预算，能更好推动政府开展服务监督，发挥部门职能作用，从而提高资金效益。

（六）加强采购合约履行管理，提升整体履约水平

政府购买服务相关流程得到规范实施之后，还应对服务质量提供保障。对于重视采购而忽视管理的问题，要着重加强对社会组织的监管力度，确保公共服务水平。要实现对第三方的完善管理，既要强调采购单位部门责任，又要充分依据自身和行业管理准则，科学制定出精细的考评制度，建设良好的奖惩机制，为日常管理工作打下坚实基础，并且让考评结果成为付款考量，进而加强合同履约管理。通过专业机构评价以及自我评级等方式对购买服务项目进行评价，让绩效考核实际情况成为是否继续进行服务的重要参照，并且让考评结果成为购买服务依据，在招标时择优选取社会组织，促使其能够自发性实现自我进步，提升履约水平。

（七）重视社会组织建设，促进绩效目标实现

政府购买服务是对传统方式的创新改革，是政府职能发生转变的关键举措。政府将应承担的职责转嫁给社会组织时，对其各方面要求就会提高。而社会组织对公共服务承担能力的强弱直接关系到政府部门所购买的公共服务能否达到预期效果。因此，政府应当重视并引导社会组织完善自身建设，使其在合作中按规范要求履行合同义务，实现绩效目标。

1.强化社会组织内部建设，提高自身综合性素质及公信力

第一，要提高整合社会资源能力并完善内部治理具体结构，让财务管理达到规范要求，进而有效降低运行成本，在规范管理和使用服务项目资金的同时保证资金收益。第二，要提高团队专业化水平，社会组织要加快人才队伍建设，特别是对拥有技术、懂得管理的复合型人才广泛吸收，打造出具有高水平、高素质的人才队伍，提高项目运转能力。第三，重视社会公信力影响，要对信息做到公开透明，遵循基本原则，取得社会和地方政府的认同，在由政府所构建的良好竞争环境下，抓住对社会公共服务的机遇，实现社会组织基本价值。

2.加大对社会组织的支持力度，保证绩效目标实现

政府要积极发挥引导作用并对各类型社会组织大力支持和培养，特别是一些相对弱势组织以及公益组织。政府通过购买服务让社会不同阶层之间的差距得以缩小，尤其是在教育、住房以及医疗卫生方面。政府要对民间服务进行资金支持，并在行政层面予以一定方便，既要切实保障社会组织具有其自身独特性与民间性，又要保证其拥有充分发挥专业性的平台以及表现自身价值的空间。地方政府作为服务采购方，要与社会组织之间协商出专业、科学的服务指标，依照制定指标进行考评，指引服务项目在实施进度中逐步实现绩效目标。

结语

综上所述，政府购买服务具有多面性，在充分利用社会力量提升政府管理效率与治理能力的同时，又会出现诸多不规范行为以及腐败风险。要推动政府购买服务健康发展，就必须结合市场在资源配置中的作用，只有通过科学合理的绩效管理约束采购行为，才能更好地实现政府职能目标。绩效管理创设之根本是促进政府规范化服务，这也是绩效管理的最终归宿。