旅行气泡与国际旅游新格局

李 鹏

国际旅游既是全球化的产物,也是全球化的基本特征。2019年,世界旅游组织(UNWTO)公布的数据显示全球旅游总收入5.8万亿美元,相当于全球GDP的6.7%,旅游就业岗位约占全球就业岗位的10%。除少数国家以外(比如中国),世界绝大多数国家和地区的旅游产业主要是由国际旅游(出境旅游和入境旅游)构成的。国际旅游最近半个世纪的蓬勃发展受益于一个由美国主导的相对和平稳定的全球化发展时代,交通成本的持续下降和国家间日益密切的商业、文化和政治联系带来人类历史上前所未有的大流动。半个世纪之前,跨国旅行对于大多数国家而言都还只属于极少数富裕人群和特权阶层的专属行为;之后,随着社会经济的发展,全世界每年有超过14亿人次进行跨国旅行,跨国旅行的客源市场也从欧美等发达国家向中国、印度等新兴国家扩张,跨国旅行对于越来越多的当代人而言,更像是一种日常生活的必备品,成为全球化时代的标配。虽然有学者认为,国际旅游具有外交功能,是外交力量的“第三轨道”,但是,我们必须认识到,2020年之前的国际旅游格局是在经济全球化不断深化,民营企业、跨国公司及旅游者等非国家行动者的共同努力下形成的。国家虽然可以通过签证政策、客源管制等手段干预国际旅游,但是市场的自由性、国家间的开放性、非政治性和非国家干预构成了这一阶段国际旅游发展的主要特征。

但是,2020年的新冠疫情使得蓬勃发展半个多世纪的国际旅游陷入前所未有的困局。世界旅游组织发布的数据显示,2020年全年国际旅游人数减少约11亿人次,降幅在70%至75%之间;国际旅游收入损失1.1万亿美元,导致世界经济损失2万亿美元。疫情发生之前,世界前十大旅游接待国分别为法国、美国、西班牙、中国、意大利、英国、德国、墨西哥、泰国、马来西亚,其中欧美地区构成了国际旅游的主体,而包括中国在内的亚太地区近年也处于上升的态势。疫情发生后,中国、美国、欧盟等国际旅游主要的客源地和接待地先后出台了旅行限制政策,部分国家几乎完全关闭了边境,这是自二战以后的首次全球性旅行限制,几乎一举摧毁了全球化时代的国际旅游格局。随着疫情发展在世界不同区域的分化,世界所期待的如当年非典之后的旅游业的迅速复苏并没有如期而至。新冠疫情的发展使得各国出台了严格的防疫措施,尤其是针对新冠疫情传染性强的特点,新冠病毒检测与入境14天隔离措施被普遍采用。加上游客对于新冠疫情传播的恐惧,跨国旅行受到极大限制。这对旅游业占GDP比重较大的经济体造成了重大影响。在此背景下,世界各国在防疫抗疫的同时,纷纷为复苏旅游业做出努力,其中最引人瞩目的就是“旅游气泡”(travel bubble)政策的提出。

“旅游气泡”又名“旅行廊道”或“新冠廊道”,是指某些国家与自己的邻国或附近疫情状况相近的国家之间建立起的便捷通关政策。确立“旅游气泡”关系的目的地政府和相关机构建立一定的工作机制,互认新冠病毒检测结果,允许检测呈阴性的旅客乘坐专门的航班不受隔离检疫限制来往于气泡内的目的地之间。 “旅游气泡”的提出可以解除或降低协议国(地区)之间出入境的病毒检测和入境强制隔离时间的限定,并增强游客跨境旅行的信心。最早提出并执行“旅游气泡”政策的是波罗的海三国:立陶宛、爱沙尼亚和拉脱维亚。受益于三国早期都较为成功地控制了新冠疫情的暴发,三国于2020年5月份建立起“波罗的海旅游气泡”,该协议规定在过去14天内没有离开过波罗的海国家、没有自我隔离,且没有呼吸道疾病症状的前提下,波罗的海国家的公民和居民被允许在“波罗的海泡泡”内部旅行,穿越内部边境时无须隔离。在亚太地区,新加坡、泰国、马来西亚、澳大利亚与新西兰等国家随后也相继提出了旨在重振旅游业的“旅游气泡”计划,旨在向良好控制疫情的国家和地区游客开放和允许入境。

“旅游气泡”政策的提出与执行要以新冠疫情在各国的发展情况为前提。只有能良好控制新冠疫情发展的国家和地区之间才有实施“旅游气泡”的可能性。疫情的反弹随时都有可能延缓甚至暂停国家间的“旅游气泡”协议。因此,新冠疫情在全球范围内得到有效控制之前,“旅游气泡”只能是一种极具脆弱性的特殊旅游通关政策。“旅游气泡”的脆弱性在不同国家的实践中都得到了证实。比如,最早开启“旅游气泡”合作的波罗的海三国,随着疫情的进一步发展,立陶宛和爱沙尼亚两国的新冠疫情传染病例激增,导致9月初拉脱维亚宣布终止之前的“旅游气泡”合作,单方面启动了入境者的14天隔离观察措施。新加坡与中国香港特别行政区原定于2020年11月22日启动的“航空旅游气泡”也因香港11月份出现的新冠疫情恶化而延迟执行。

虽然旅行气泡计划在多个区域内正在谋划中,也受到疫情反复状况的影响,尚未全面落实,但是,它是未来若干年国际旅游重启的必然路径,并由此逐渐勾勒出疫情后的新的国际旅游格局。首先,国家对于国际旅游的干预将变得更加强势。新冠疫情发生之前的国际旅游格局是在国际秩序稳定、市场自由发展、非国家行为体主导的基础上形成的,而新冠疫情发生之后,“防控疫情”成为开展旅游活动的前置条件,国家出于疫情防控的需要,通过对旅行签证、游客新冠筛查和隔离、航空线路限制等方面实施诸多干预,明显取得了介入国际旅游市场发展的主导权。某一国与其他国家或地区间的旅行限制政策乃至“旅游气泡”的建立,国家都扮演了主导者的角色。比如,美国前任总统特朗普离任前发布行政令,取消了针对部分国家的旅行限制措施,而新任总统拜登上台后随即宣布恢复实施新冠疫情期间的国际旅行限制,还将限制范围扩大到最近去过南非的游客。作为美国国家代言人的政治精英,通过对“疫情防控”成效的不同表述,可以出台完全不同的国际旅行政策,这说明新冠疫情之后国际旅游市场的复苏必将打上深深的国家印记,旅游受到国家外交政策的影响将更加明显。其次,“旅游气泡”的建立将依据两个对等原则逐步实现区域国际旅游市场的重建。第一个对等是建立“旅游气泡”的国家和地区间的疫情防疫状况的对等,即相同的疫情发展状况和相同的防控措施;第二个对等则是建立“旅游气泡”的国家和地区间的出入境政策的对等。比如欧盟各国在2020年5月份就取消了联盟内成员国公民的跨境旅行限制,并一直延续至今,虽然欧盟内部部分国家遭遇了二次疫情的暴发,但是基于欧盟成员国内部的对等开放原则,其内部的自由旅行政策一直得以维持。而反观欧盟与美国、中国之间则一直未能建立起类似的气泡政策,就是因为没有满足对等的原则。从美国方面看,美国的疫情防控一直不尽如人意,未能达到和欧洲对等的状况,且美国对欧盟也采取了旅行限制措施,因此,欧盟对美国游客的旅行限制措施一直没有放松。中国的疫情状况明显好于欧洲,2020年实现了数个月的清零成绩,有鉴于此,欧盟于2020年7月取消了中国国民前往欧盟成员国的旅行限制,但是同时提出解除限制的前提是中国给予欧盟成员国同等政策,考虑到欧盟疫情经历二次暴发且与中国国内疫情状况存在较大差异,中国方面没有办法满足欧盟提出的对等要求。由此可见,疫情防控虽然是建立“旅游气泡”的前提条件,但是并非疫情防控得越好,就越容易建立起“旅游气泡”合作,更重要的是要在出台气泡政策的国家间达成两个对等条件。最后,“旅游气泡”的建立标志着阶段性的全球统一旅游市场被区域性国际旅游市场所取代。新冠疫情之前的国际旅游市场格局已经发展到你中有我、我中有你的深度全球化状态。新冠疫情的防控要求导致原有的全球一体化旅游格局将难以为继。特别是一些严重依赖旅游业的海岛型国家,原先多元化的客源市场结构将对新冠疫情防治造成直接困难。比如2020年7月马尔代夫为了恢复旅游业,面向全球推出了“无检疫、30天签证免费”的政策,但是随着确诊病例增多,马尔代夫旅游部宣布自9月10日起,入境人员需提供病毒检测证明。马尔代夫的案例说明,既往面向全球一体化市场的国际旅游发展模式已受到严峻的挑战,未来更有可能形成的是基于两个对等原则建立起的区域旅游合作格局。比如中国澳门特别行政区在严格执行防疫措施取得积极成效、与中国内地就防疫措施达成了对等条件后,中国内地居民已于2020年9月恢复了赴澳门自由行的签证。与此同时,新加坡、日本、柬埔寨等东亚国家与中国都有希望在进一步巩固疫情防控局面的前提下推出区域性的旅游合作政策。除此之外,包括澳大利亚、新西兰在内的南太平洋区域,非洲内部,加勒比海区域都具备建立起区域性“旅游气泡”合作的潜力。因此,在疫情防控情况接近的区域内部率先通过“旅游气泡”政策的推出,实现国际旅游的重启,可能是未来国际旅游发展的新形势。