开启人口发展新阶段

☉顾燕嫣 杜燕春

人口问题是关系民族未来和国家长远发展的基础性、全局性、战略性问题。今年，第七次全国人口普查数据显示，我国呈现人口总量增速放缓，人口老龄化程度加深，劳动力规模下降等特点。实施三孩生育政策及配套支持措施，是党中央根据我国人口发展形势变化、科学把握人口发展规律、促进人口长期均衡发展的重大决策，是坚持以人民为中心，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大举措。8 月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议通过关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定。江苏省人大常委会及时修改人口与计划生育条例，切实做好法律政策衔接，在法治轨道上统筹推进三孩生育政策及配套支持措施，促进人口长期均衡发展。

人口与计划生育地方立法实践发展历程

自上世纪70年代以来，我国施行计划生育，这是实行时间最长、影响范围最广、最受政府重视和人民群众关注的一项公共政策。江苏是全国最早实行计划生育政策也是全国最早进入低生育水平的省份之一，较早实现了人口再生产类型的历史性转变，为促进人口素质和人民群众生活水平的提高，推动经济社会持续健康发展作出了重要贡献。我省人口与计划生育地方法规从无到有，并逐步修改完善，在人口与计划生育工作中发挥了十分重要的作用。回顾我省人口与计划生育地方立法实践，主要分为以下几阶段：

（一）严格控制人口增长阶段。1978 年3 月，五届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”，计划生育首次载入我国宪法。1990年10月，江苏省七届人大常委会第十七次会议通过《江苏省计划生育条例》。

（二）法制框架不断健全阶段。2001 年12 月出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称人口与计划生育法），首次以国家法律的形式确立了计划生育基本国策的地位，是我国人口计划生育事业发展史上一个重要里程碑。2002年10月，江苏省九届人大常委会第三十二次会议审议通过了《江苏省人口与计划生育条例》（以下简称省条例）。2005年7月，江苏省十届人大常委会第十七次会议通过《关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的决定》。人口与计划生育工作进入依法管理的新阶段。

（三）生育政策逐步调整优化阶段。2013 年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，明确生育政策调整的重要意义和总体思路。2014 年3 月28 日，江苏省十二届人大常委会第九次会议审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于修改〈江苏省人口与计划生育条例〉的决定》，从3月28日起在全省全面实施单独两孩政策。2015 年12 月27日，全国人大常委会通过了关于修改人口与计划生育法的决定，自2016年1月1日起全国统一实施全面两孩政策。为切实做到重大改革于法有据，2016 年3 月30日，省十二届人大常委会第二十二次会议通过《江苏省人民代表大会常务委员会关于修改〈江苏省人口与计划生育条例〉的决定》，确保全面两孩政策在我省依法有序平稳实施。

此次省条例修改调整的重点内容

省人大常委会高度重视我省条例的修法工作，在全国人大常委会通过新修改的人口与计划生育法后，立即将省条例的修改调整为今年立法计划项目。省人大、省政府及有关部门依据新修改的人口与计划生育法，修改省条例关键条款，确保我省三孩生育政策及配套支持政策措施的法治化。9月下旬，省十三届人大常委会第二十五次会议审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于修改〈江苏省人口与计划生育条例〉的决定》。此次修改主要有三方面特点：

一是更加强调积极导向。从“二孩”到“三孩”，不仅仅是简单的数量调整，更是国家、地方积极顺应发展大局，注重正向调节做出的重大决策。此次省条例修改要求地方各级人民政府应当采取综合措施，推动实现适度生育水平，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。提倡适龄婚育、优生优育，实施一对夫妻可以生育三个子女政策。取消社会抚养费，删除社会抚养费征收相关规定，删除与三孩生育政策不相适应的规定。

二是更加关注民生需求。从需求侧入手，对人民群众关切的生育休假制度等相关问题作出回应。例如，规定符合政策生育的夫妻延长产假不少于三十天，男方护理假不少于十五天；推行父母育儿假制度。从供给侧入手，推动政策机制等方面的改革落地，满足群众多元化生育需求。例如，规定政府应当采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担。

三是更加重视配套支持。三孩生育政策是否达到预期目标，很大程度上取决于配套支持措施的有效性。此次修改的省条例规定，采取综合措施，推动建立普惠托育服务体系。鼓励和引导社会力量举办托育机构，支持幼儿园和机关、企业事业单位、社区提供托育服务。加强社区婴幼儿活动场所及配套服务设施建设，按照规定配置母婴设施。加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导。完善妇女就业保障制度。规定妇女怀孕、生育和哺乳期间，可以享受特殊劳动保护并获得帮助和补偿。要求政府保障妇女就业合法权益。

对落实优化生育政策的几点思考和建议

第七次全国人口普查数据显示，2020 年我国总和生育率是1.3，低于国际社会通常认为1.5的警戒数值。社会经济发展、教育普及、家庭和婚姻模式变迁、社会流动、生育政策、性别平等发展和社会福利制度保障等多种因素叠加，对个人婚育行为产生了综合影响，适龄人群的生育焦虑已从过去的“能不能生”转变为“要不要生”。

近期，各地陆续出台普遍延长产假，个别地方开始对三孩家庭实施直接补贴和奖励，优化生育政策在地方层面已迈出实质性步伐。但还要清醒地认识到，鼓励生育远比限制生育复杂，必须要切中社会的主要生育焦虑和压力根源，解决实际问题，画好以人民群众为中心的“工笔画”，更要注重改革的系统集成、协调推进、同向发力，做好为实现中华民族伟大复兴提供坚实基础和持久动力的“大文章”。

要加快出台实施三孩生育及配套支持的具体政策措施。新修改的省条例施行后，下一步的重点就是把法规制度优势转化为治理效能。省政府及有关部门要从我省实际出发，围绕写入法律法规的每一项内容全面发力，用足用好配套措施，促进相关经济社会政策与生育政策有效衔接。要从人民群众迫切期盼的事情改起，因地制宜，及时推出切口小、见效快的政策“组合拳”，最大程度体现国家法律和我省条例的立法价值导向。

要加强统筹规划合理配置公共服务资源。当前人口发展面临的老龄化、少子化日益加重等问题，本质上是发展不平衡不充分的矛盾在人口领域的反映。全省各级政府应积极主动结合实际，统筹推进公共服务体系建设，稳步增加公共服务资源供给，大力发展普惠托育服务体系，切实保障教育、医疗、住房等民生领域的基础公共服务公平共享，降低生育、养育、教育成本，为有生育意愿的家庭解决“后顾之忧”。

要积极探索构建合理生育成本分担机制。三孩政策所产生的增加生育假期成本，应由政府、企业、社会合理分担。省政府及有关部门要组织专业力量，研究提出科学分担性别差异化用工成本的具体措施，降低企业承担的生育成本。在此基础上，进一步探索建立促进企业履行法律义务、承担社会责任的激励机制，激发企业执行妇婴保护政策的积极性。针对职场存在的对适龄生育女性的歧视现象，要全力落实就业公平政策，坚决纠正就业歧视行为，完善相关政策措施，优化妇女就业生活环境。

要努力提高优生优育服务水平。三孩政策落实之际，更要做好生育健康保障。各级卫生健康部门要积极作为，组织开展优生优育指导，关注妇幼健康，促进母婴保健，提升出生人口素质，降低出生缺陷发生率，加强从胎儿到生命终点的全人群和全生命周期的健康服务体系建设。要适应卫生保健和优化生育的新形势发展要求，充分发挥基层计划生育协会联系群众和发动群众的优势，保障生殖健康和母婴卫生服务需求。