我国数字政府构建和公共服务供给的协调发展度评估——基于我国31个省份数据的量化分析

谢程远

（南京师范大学，江苏南京，210023）

一、问题的提出

近年来，数字政府建设已经成为我国政府发展的一个主要方向。党的十九届五中全会明确强调，要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平[1]。构建数字政府的本质依旧在于更好地提供相应的公共服务，其原因在于政府的宗旨是为人民服务，这是政府活动的出发点；此外，数字政府与传统政府的差异在于“数字技术”上，当今正处于一个“服务普惠化”“治理现代化”和“数据智能化”的交汇期[2]，数字技术应用的根本目的是提高政府履职质量、提升服务水平。

然而，在某些领域却出现数字政府构建不断完善，但公共服务供给质量并没有得到有效提高的现象，其中较为突出的就是由“信息孤岛”带来的公共服务供给问题[3]。这就要求数字政府构建与公共服务供给之间存在相应的协调发展性。现有的相关研究大多只从数字政府建设或公共服务供给的单一个视角出发，对两者关系进行论述与研究方法则主要采用了案例研究和理论推导，缺少从数理模型等更加客观的角度进行阐述。本文在此则希望通过构建以熵权法和协调发展度为代表的数理模型，分析讨论两者之间的关系。

二、评估框架的设置和子系统的指标选择

要测量我国数字政府构建和公共服务供给的协调发展度，主要需要从两个层次出发来搭建相应的评估框架（见图1）。第一，为了强调“我国”的现状，本文选择全国除港澳台地区外31个省份以及直辖市作为评估主体。一方面，衡量以省为单位的数字政府构建和公共服务供给，具有明显的直观性和代表性；另一方面，各个省份的数据获取相对容易，便于进行数据分析。第二，评估体系包括 “数字政府构建”、“公共服务供给”两大子系统。“数字政府构建”子系统主要强调数字政府构建的现状，“公共服务供给”子系统则描述了当前公共服务供给的现状及其质量。两大子系统具有广泛的联系性，在主体上，数字政府构建和公共服务供给的主体都是政府；在目的上，数字政府构建的根本目标是提供高质量的公共服务，达到“高水平的数字政府与公共服务共存”的状态。

图1 我国数字政府构建和公共服务供给的协调发展度评估框架

（一）“数字政府构建子系统”的指标选择

评价数字政府构建质量好坏的依据包括物质基础、实现效能两部分。在物质基础方面，数字政府的构建既需要“数字化的技术”，也需要“数字化的社会”，即“数字化的人”[4]，为政府数字化发展奠定基础。在实现效能方面，数字政府构建效能逻辑可以从建设现状、产出现状、互动现状分析[5]，即政府“数字化”的现状、“数字化”政府的服务能力现状、“数字化”政府和民众的互动现状三个方面。最终构建、形成了数字政府构建质量的五大指标。

1.物质基础指标

设备基础指标。数字政府构建必然需要基础设施的建设，例如统一的数字平台、共享和开放的政府数据等，这些是打造一个数字政府的设备基础[6]。因此，良好的基础设备是判断数字政府是否具有“数字化的技术”的重要标志。而衡量基础设备的数据则主要来自于各省互联网宽带接入端口数量。互联网的端口既包括物理上的端口，主要用于连接其他网络设备，也包括逻辑意义上的端口，这些端口与端口之间形成了互联网的整体网络化体系，因此，将其作为衡量各省基础设备的依据存在一定的合理性。而有关各省互联网宽带接入端口数量的数据来自于中国统计局发布的2019年统计年鉴，具有官方性和可获得性。

群众基础指标。“数据孤岛”是阻碍数字政府建设的关键[7]，其中，老人、文化程度较低的边缘化人群正是属于“数据孤岛”的组成人员。这就要求在构建数字政府过程中，不仅仅要有“数字化的技术”，也要有“数字化的人”，尽可能地将数字政府的建设覆盖到整个社会，实现政府与社会的全面组网，提高数字政府的履职效率。衡量数字政府构建的群众基础指标来自于各省互联网宽带接入用户数量占总人口比重，当某一省份具有更多的宽带接入用户，比重越大，意味着这一省份“数字化”过程中的群众基础越多。其数据来源于中国统计局发布的2019年统计年鉴。

2.实现效能指标

网络构造指标。良好的网络构造是政府活动效度的重要保证，而数字政府的网络构造来自于各个数字政府平台的建设。强大、广泛的数字政府平台是维护政府服务能力的基础[8]，因此，网络构造指标主要描述的是各个省份政府网络的构建情况，特别是他们的构建数量。只有保证省级政府网站能够全面、充分地建立，才能实现数字政府的网络化、多元化运行，这能一定程度体现政府“数字化”的现状。省级政府网站数量来源于第46次《中国互联网络发展状况统计报告》。

服务意识指标。政府的服务意识是衡量数字政府构建质量的根本。政府的服务意识在很大程度上决定了政府的服务质量，而提高政府的服务质量正是推动政府构建的本质诉求[9]。要衡量各省政府的服务质量，就需要从政府的“服务意识”入手。因此，将“各省级平台具有依申请特征的政务服务事项指南提供数量”作为“服务意识指标”的依据具有一定的合理性。首先，这种给予公共服务“指南”的行为本质上就是一种服务行为，而提供这种“指南”的数量进一步体现出政府的责任性和服务性。其次，这一“指南”的供给来自于外界的具体需求，因此这一数据也能体现出政府对社会的关注度。这一项具体数据来源于第46次《中国互联网络发展状况统计报告》。

政民互动指标。良好的政民互动质量是体现数字政府构建质量的直接表现。一方面，在数字化背景下，政民互动的渠道从单一到多元、从狭隘到广阔，另一方面，数字政府的构建也使得政民互动的重心也从传统的政府主导型互动向双向互动靠拢[10]。而在我国能体现这一指标的是各省份百度移动端政务服务搜索量，其原因在于百度作为国内最热门的搜索引擎，具有广大的用户基础，社会成员对政务服务的搜索频率能体现出他们与政府之间的互动意愿和互动现状。各省份百度移动端政务服务搜索量的数据来源是第45次《中国互联网络发展状况统计报告》①选择第45 期的原因在于第46 期缺乏全国所有省份的数据，而第45 期代表了2019 年年末的数据，也具有一定的使用价值。。

（二）“公共服务供给子系统”的指标选择

评价公共服务供给质量的指标包括公共服务供给情况和公共服务供给成效两个部分。政府提供公共服务的同时，也会收到社会各界的反馈，反馈的情况将直接体现出公共服务供给的成效，这种输出——反馈逻辑构成了评价“公共服务供给质量”的指标体系。

1.财政供给指标。最广泛、直接的公共服务供给策略便是提供相应的财政服务。一方面，从现实角度来看，政府提供的公共服务内容纷繁复杂，在这过程中，政府形成了“以财政拨款来推动社会公共服务领域的自我发展”这一共识。另一方面，从抽象角度来看，政府提供公共服务的路径需要依靠公共政策等手段，而公共政策的运用过程实际上也是在分配财政资源的过程。因此，用各省一般公共服务支出来衡量财政供给指标存在合理性。

2.社会发展指标。社会发展指标是公共服务供给在发展维度上的体现，高质量的公共服务供给能够高效推动社会的持续发展。衡量社会发展指标主要依靠各省人均GDP。原因在于，人均GDP可以衡量各个区域内个体创造生产力的水平，而能够创造较高生产能力的个人能有效促进自身的发展和完善，最终由个人的发展推动整体社会的发展。

3.社会活力指标。公共服务供给作为政府治理能力的重要体现，能够有效提高社会治理水平，构建良好的治理体系，推动社会活力的迸发[11]。因此，社会活力是代表公共服务质量的一个重要标志。社会活力指标需要区别于社会发展指标，尽管两者都是一种动态层面的描述，但是社会活力强调的是社会在特定的时空环境下的动态运行，这种运行结果有好亦有坏。而要衡量社会活力，可以根据各省的社会组织数量。社会组织能够健全、完善相应的公共服务，激发并维护相应的社会活力[12]。社会组织数量越多，也体现出该省份的社会活力越强。各省份社会组织数量来自于中国社会组织官方网站实时数据[13]。

4.社会稳定指标。公共服务供给质量与社会稳定之间存在着重要联系，一方面，公共服务供给质量依赖于相对稳定的社会环境，另一方面，只有在稳定的社会环境下，公共服务的供给才能高质、有效。评判一个省份的社会稳定程度主要可以依靠各省公共安全财政支出。一般而言，公共安全财政支出越多，公共危机事件越少，社会就能处于一种相对安全、稳定的环境中。

5.社会保障指标。公共服务供给的极大一部分在于提供良好的社会保障，社会保障是公共服务的重要职能之一，例如医疗保障、失业保障等等。因此，以数据的可获得性作为依据，衡量社会保障指标主要依靠两部分：一部分是各省份医疗保险参保人数占总参保人数比例，这是社会保障中医疗保障的体现；另一部分是各省份公共图书馆数量占全国总图书馆数量比例，这是社会保障中文化保障的体现。另外，要区分社会保障和社会稳定之间的关系：社会保障强调的是一种手段，是公共服务供给的直接表现；而社会稳定强调的是一种状态，是公共服务供给的具体目标。

三、评估方法的遴选原则和运算过程

（一）熵权法和协调发展度模型的遴选原则

首先，数理运算的客观性是当前人文社科界越来越推崇量化研究的重要原因之一。其次，熵权法和协调发展度模型之间具有较强的包容性。就熵权法而言，这一模型主要是根据一串数据的离散程度进而赋予权重，因此，只要数据矩阵内的数据存在差异性，就能够进行熵值计算。就协调发展度模型而言，这一模型主要是强调了两个相关主题之间的协调性和发展性，只要两个主题存在关联和维度一致，就能进行有效的分析，本文的数字政府建设与公共服务供给正是存在这种关联与维度一致的关系。

（二）熵权法以及协调发展度模型的运算过程

1.数据的标准化处理

常用的数据标准化方法包括极差变换法、线型比例变换法、向量归一化法、标准样本变换法等[14]，在本文主要采用最大值进行标准化处理。

表1 各指标的具体内涵和数据来源

公式（1）中rij、bij、bmax分别表示第j个指标下的标准值，样本值和最大值，i指代31个省份依次的编号(i=1,2...31）。

2.熵权法的运算过程

熵权法的基本原理是：在由n个待评指标、m个评价方案所构成的指标数据矩阵X={xij}n×m中，数据的离散程度越大，信息熵越小，其提供的信息量越大，该指标对综合评价的影响越大，其权重也越大[15]。

第一步，计算指标的信息熵值，依据公式：

公式（2）中，ej为第j个指标的熵值，K为常数，K>0且K=1/lnm，yij为第j项评价指标下第i个评价对象指标标准值（即公式（1）中的rij）占该项评价指标评价对象标准值之和的比重，即根据公式：

第二步，计算指标的权重，依据公式：

且满足条件1：0≤wj≤1和条件2：

上述式中，ej为第j个指标的熵值，wj为第j个指标的熵权。

3.协调水平的测度模型

根据我国数字政府构建质量和公共服务供给质量的实际情况，本文以学者杨士弘[16]提出的协调度模型研究为依据，构建了评价数字政府构建和公共服务供给协调度的相关模型。其中设xi(i=1,2...5）为数字政府构建的相关指标的标准值；yj(j=1,2...5)为公共服务供给的相关指标的标准值，则两者综合水平可用以下公式表示：

公式（6）中，g(x)、g(y)分别为数字政府构建综合水平函数与公共服务供给综合水平函数；ai、bj表示所选取的指标在综合评价中的权重，相应的权重来自于前文熵权法的计算结果，ai指代数字政府构建水平函数中各指标的权重，bj指代公共服务供给水平函数中各指标的权重，具体数值见表2。

根据对协调概念的分析，我们希望g(x)与g(y)离差越小越好，根据离差系数越小越好的充要条件[17]，可给出数字政府构建与公共服务供给协调度的计算公式为：

公式（7）中，C为协调度（协调系数），k为调节系数，参考多位专家的意见，本文将调节系数K值确定为2。

为了将由数字政府构建和公共服务供给两者所构成的整体综合水平考虑进来，本文在协调度模型的基础上，又引进了协调发展度测算模型：

公式（8）中，D表示协调发展度，C表示协调度；公式（9）中，T表示由数字政府构建和公共服务供给两者所构成的综合水平指数。将公式（6）、公式（7）、公式（9）代入公式（8），可得协调发展度计算公式为：

公式（10）中，α、β为待定权重。本文假定数字政府构建和公共服务供给同等重要，因此取α=β=0.5。

四、研究发现

（一）基于熵权法的分析结果

1.熵权差异性相对较小。现有的熵权结果在一定程度上能够体现各省份在各个指标下的离散程度（见表2）。总体来说，所有指标的熵权差异性较小，说明各个指标都具有较为均衡的解释力。其中，数字政府构建大类下的政民互动指标和公共服务供给大类下的社会活力指标具有相对强的离散性，但最高值也并未高于0.4，而大多数指标熵权也都在0.2～0.3之间，因此，各指标的离散程度相对平均。

表2 各指标熵权结果

2.各省政民互动指标和社会活力指标的离散型最强。政民互动、社会活力两个指标分别是两大子系统中权重最高的。这意味着各省在数字政府建设中，政民互动的差异性较大。而在提供公共服务过程中，各省的社会活力差异也相对较大。这也同样意味着这两个指标在子系统中的解释力度更强。

3.各省群众基础指标和社会发展指标的离散性最弱。群众基础、社会发展两个指标分别是两大子系统中权重最低的。因此，各省在构建数字政府的群众基础和公共服务带来的社会发展上并无明显差异。这也意味着这两个指标在子系统中的解释力度较弱。

（二）基于协调发展度模型的分析结果

根据各省份协调发展度的具体分值，借助杨士弘教授提出的三大类、三层次分类标准，在进行简化和调整后[18]，最终将我国数字政府构建和公共服务供给的协调发展性分成如下梯队（见表3）。整体来看，我国各省份数字政府构建和公共服务供给之间的协调发展水平相对较高。其中，最高的广东省，达到了0.936，而所有省份也都处于即将步入协调发展阶段的“过渡期”。全国各省数字政府建设与公共服务供给的协调发展度平均分达到0.535，总体上属于勉强协调发展。

表3 各省数字政府构建和公共服务供给的协调发展度分类

多个省份协调发展水平相对集中。大量省份的协调发展阶段都位于勉强协调发展、濒临失调衰退这两个阶段。这意味着我国整体的数字政府构建和公共服务供给协调发展情况依旧存在一定的问题，存在相应的上升空间。

协调型省份发展程度普遍较高。协调型省份，即协调发展度的第一梯队包含广东、江苏、浙江、山东，这几个省份的公共服务供给和数字政府建设都具有相对的适配性。广东、江苏、山东、浙江，都是东部发达的省份，其数字政府的建设也较为前沿性，例如广东的“粤移动”、江苏的“不见面审批”、山东的“一次办好”、浙江的“最多跑一次”等都是结合数字政府建设和公共服务供给的创新实践。

失调型省份的既包括发达地区也包括欠发达地区。在第二梯队中，大部分省份的数字政府构建和公共服务供给协调发展度都在平均得分之上，这意味着第二梯队大多数省份都已经开始往协调发展的目标靠拢。但是，依旧有一些省份出现濒临失调甚至轻度失调问题，这与同一梯队大多数省份的发展方向相反。而这些略显失调的省份之间也存在差异性，既包括发达地区，例如作为经济核心区、直辖市的天津，也包括海南、西藏、宁夏、青海等欠发达地区。

五、结论与建议

（一）研究结论

我国各个政府在数字政府构建与公共服务供给之间总体处于一种相对高协调发展现状，这意味着我国在大力推动数字政府建设过程中，基本能够赋能于公共服务，实现公共服务供给质量的有效提升。然而，这种协调发展水平依旧和理想状态依旧存在差距，其具体原因包括微观、宏观两部分。

1.微观上：云端服务可及性的不足和社会组织反哺性的弱化。从微观上看，政民互动和社会活力是影响部分省份数字政府构建和公共服务供给的两大突出诱因。一方面，各省政府在构建数字政府过程中，政民互动指数强调的是民众在线上对政务服务的主动参与，即数字政府云端服务的可及性。一旦这些云端服务不能为民众所认知，就将缺乏积极、有效的政民互动，数字政府也不再拥有充分的服务意义。同时，数字政府的职能履行、公共服务供给在很大程度上也需要依靠政民互动来调整、实现，因此，缺乏良好云端服务的数字政府也会成为一个徒有其表的“空壳子”。另一方面，社会活力指标蕴含的是社会组织反哺的能力。只有具备了相应社会活力，提高社会组织反哺能力，才能保证公共服务供给的有效实现。例如，在完善公共服务分配、优化公共服务供给上，社会组织起到了重要的协调、反哺作用，而部分省份在这一方面的确还有所欠缺，与发达区域存在一定差异。

2.宏观上：各省协调发展性问题的类型多样化。从宏观上看，要实现我国数字政府构建与公共服务供给之间的协调发展，具有相对较高的学理性要求：当两者都处于低迷状态，就容易出现低发展问题；当两者当中有一者具有相对高的水平时就出现低协调问题；只有当两者都能够共同呈现高水平发展态势，才能实现理想中的协调发展。因此，当出现轻度失调衰退现象的省份同时包括了相对发达地区和欠发达地区时，就暗示了各省的协调发展性问题具有区域上的差异性。

（二）相关针对性建议

根据上文提出的结论及其具体问题，本文也给出相应的建议和解决路径。

1.构建多元的云端服务途径，提高云端服务可及性。针对出现政民互动较弱、云端服务可及性不足的问题，需要进一步开拓云端服务途径，让更多的民众有机会参与到和政府的互动中，提高云端服务可及性。首先，要从国家层面构建多元、通畅的云端互动渠道，保证部分欠发达地区也能够从国家力量中借力，获得发展机遇。其次，要加强政府与政府之间、云端与云端之间的协调与联动，例如，除了传统的纵向联通外，也要打造省政府与省政府、市政府与市政府，乃至县政府与县政府之间的横向合作与支援，防止信息鸿沟、信息孤岛等现象的出现。最后，各政府内部要盘活社会力量，借助社会内部的商业部门、社会组织等来进一步构建多元的政民互动体系。

2.打造合理的“社会组织—公共部门”协作模式，加强社会组织反哺能力。针对公共服务供给中社会组织反哺不足的问题，一方面，要加强社会组织与公共部门的协作。例如，学界提出一种“调适性合作”，在这种合作模式下，政府能够对社会组织采取政府购买服务与转移政府职能的合作互动逻辑[19]，在提高公共服务供给质量的同时，也能保持社会组织等社会主体的活力。最终，在社会组织与公共部门的通力合作下，也有利于打造多元共融的政社发展体系。另一方面，社会组织与政府的协作需要保持在合理范围内，防止以政府为代表的公共部门进行过度干预。通过有效、合理的放权，政府能给予社会组织相应的发展空间，保证这些社会主体在多个领域得以运转。

3.制定符合地域特色的发展规划，避免“跟风式”发展。针对不同地区协调发展程度不同、协调发展性问题表现形式存在差异的问题，各个地区要从宏观上明确自身的发展规划方向。构建数字政府的直接目的在于提高政府的履职质量，强化公共服务供给，但各省的发展前景有所不同、基础设施存在差异，从政府层面看，各省政府需要根据自身条件明确其自身发展的策略与手段，要尽可能明晰本省所具备的物质资源，对潜在的发展机遇或是发展危机进行有效把握；要实现区域发展与国家整体发展的有效契合，这有利于各省获取由国家发展带来的政策红利、物质资料红利，充实自身的发展基础。从社会层面看，要提高社会协商能力和社会沟通能力，通过社会协商和沟通，能有效聚焦地方特色，助力政府规划。