城市社会综合治理“三调联动”的模式完善:“三支柱”模型分析与构建

刘军 高振勇

（1.深 大学，广东深，518000；2.深 市宝安区松岗社区，广东深，518000）

一、问题提出

中国改革开放已走过了40余年的辉煌历程，经济快速发展，人民生活水平稳步提升，国际地位和影响力不断提高。随着中国经济总量的日益庞大，基于市场持续优化机制的经济结构变得越来越复杂，并在不断突破原有框架，而随动的企业、地方政府等各类、各层组织间的利益关系、行政关系的调适能力却难以跟上节奏，出现“余额不足”的“累积式”滞后，当快节奏倒逼下的“应付思维”成为无可奈何的“主打思维模式”，甚至延伸至老百姓层面的人与人的关系也会采取简单化方式处理应对，于是各类错综复杂的社会综合治理事件以铺天盖地之势，不以人的意志为转移地汹涌而至。

我们知道，社会生态具有较强的利益主体性、逻辑生态性、社会影响性，自中国进入21世纪，社会生态具有复杂性的基本特征就已成共识。当今社会呈现出利益主体与利益诉求多元化趋势，虽属于社会发展过程中的正常现象，但若对这些矛盾与问题处理不当，也会带来社会的不稳定[1]。特别是近20年来，中国规模大、速度快的城镇化进程，城镇化率从1990年末的22%①新华网.2020年我国城镇化水平将达到60%左右.(2013-07-06)[2021-04-06].http://finance.sina.com.cn/china/20130706/153016038303.shtml?from=wap.上升至2019年末的60.6%②李金磊.中国经济年报:GDP、人口、收入、城镇化有新突破[EB/OL].(2020-01-18)[2021-04-06].https://caijing.chinadaily.com.cn/a/202001/18/WS5e2239fea3107bb6b579a9f2.html.，城镇化率年均增长1.33个百分点，城镇常住人口共增长近6.9亿人。大量人口在城市常住，形成经济社会繁盛的同时，传统控制导向的政府社会管理模式已然不足以具有效率，必然转向社会治理多元化格局，即中国“新常态”：从社会控制到社会治理已普遍形成[2]。综合治理的范围极大延展，已直达社会末梢的各个位置。如2019年12月，中央依法治国办将深圳市宝安区作为中央依法治国办人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”试点[3]。宝安已基本设置完成的“i调解”三调联动智慧平台，整合了人民调解专家库资源，对各类矛盾纠纷实行风险预警，实现“一案一档、在线分拨、在线跟踪、在线督办、在线考核”。在体制层面，调解参与者除了政府有关行政单位、司法单位，还延展到社会公众；在机制层面，物理位置集中的调解中心，跟踪记录每一个民事纠纷案例，通过强调实施“人民调解、行政调解、司法调解”的次序联动和角色参与、联合行动，形成“政府纾解、社会舒压、百姓纾困”的社会综合治理较好效果。

但从多个城市的实践看，不可否认的是，现实的“三调联动”社会综合治理模式，仍然存在三个方面的偏重问题。即“体制上偏重行政导向，机制上偏重“垒”资源导向，运作上偏重经验导向”，体制上偏重行政导向，靠指挥、调度、命令实现上传下达；机制上偏重“垒”资源导向，主要以“上”资源为任务提供支持；运作上偏重经验导向，以已有工作经验为主要解决方法来调解，缺乏数字化分析。往往极易带来“三过一化二趋”问题，即“投入成本过高、投入精力过重、投入时间过长”、“工作碎片化”、“人员趋倦怠、效率趋衰减”。上述不足与问题的存在，对我们社会综合治理的建设提出了挑战。

如何在现有实践工作成效的基础上，从基层经验中形成为社会综合治理的一种模式，构建“体制上更系统、机制上更高效、运作上更稳定”的可持续模式，更好地践行“以人民为本”理念，形成高效率的新常态城市社会综合治理体系，显然已是当务之急。

二、研究文献回顾

社会综合治理引发越来越多人的重视和研究，不仅是基于社会稳定及社会控制模式倒逼式改变的紧迫要求，更重要的是基于先行于理论的实践中，不断出现的各类应对方式的困惑。社会综合治理早期的概念仅是收窄了的协调，即政府信访组织对口简约化处理，进入到今天的“三调联动”，即人民调解、行政调解、司法调解联合行动，借助覆盖范围广泛的调解组织体系，以结构化的处理“视角”与资源介入，在化解大量社会矛盾，实现了作用积极的“定纷止争”。周亚红（2011）研究认为“三调联动”机制自2005年首次提出以来，经过发展，在化解社会矛盾、维护社会稳定方面已经取得了不俗的成绩，通过人民调解、司法调解和行政调解的紧密结合，许多积怨已久的纠纷得到彻底解决，避免了由于矛盾升级而导致严重后果的发生[4]。

但从现有文献看，城市社会综合治理的理论研究相对不足，大量的文章停留在实践经验总结上。如黄文胜、韩伟（2020）的“探究创新社会综合治理新举措”[5]。耿立凡（2017）以滨湖世纪社区社会调解为典型的“大调解”格局研究，提出了“一台、一线、两网、五室”模式；一台指一个受理前台，负责登记需要调解的信息、分流调解群众；一线指一个专门的世纪热线，负责接听群众的电话咨询、反映问题；两网即网格与网络，社区网格做好矛盾排查工作，做到一线发现问题、一线处置问题、一线解决问题。网络即利用世纪热线及34个业主QQ群、社区网站等，网上倾听民意、网下分类办理；五室即舆情信息室、联合调解室、律师工作室、心理咨询室、维权服务室等[6]。周亚红（2011）湖南实践的“三调联动”主要由三种制度组成:联席会议制度、信息通报和工作交流制度、联合调解制度。陈尧,王哲（2020）2015年12月在浦东新区政府、法院和司法局协调下，正式成立全国第一家专业人民调解中心——浦东新区专业人民调解中心，开拓了人民调解和司法调解联动的新模式[7]。王福华（2010）的“中国调解体制转型的若干维度”[8]等，则集中在传统模式下现状与对策的层面上。这些研究成果都具有丰富的工作实务、实操特色。

从综合治理内涵定义看，Chen R（2017）认为社会治理是一种以人为本的治理模式，能够更好地处理社会问题，在科学规范的制度指导下，以行为主体多维度合作和主体参与为治理基础，促进社会资源合理配置，满足人民群众合理需求[9]。

从综合治理主体角色看，Zhu,Dimin（2018）在“多元社会主体在环境治理中的作用：以嘉兴模式为例”一文中，认为参与治理的社会主体应多元，是公共治理研究的重要课题[10]。Yang Gangqiang,Xue Yongyu,Ma Yuxi（2019）在“社会组织参与、政府治理与基本公共服务均等化：来自中国的证据”一文中，对2007-2017年我国社会组织参与政府治理与基本公共服务均等化之间的关系进行了实证研究，得到了社会组织的参与和政府治理的改善可以促进基本公共服务均等化等的结论[11]。

从综合治理特别是调解的模式(体制、机制与运作)来看，Guo,Sujian,Jiang,&Tianyu（2017）认为“社会治理”的新发展趋势是向民主法治、国家与社会多元合作的自治模式过渡[12]。胡海，胡志英（2011）认为加强立法是健全“三调联动”机制的关键，采用科学分流制度是建立“三调联动”机制的重点，实现三大调解相互衔接是完善“三调联动”机制的核心。张荣艳（2015）分析认为，国内学者围绕社区调解有较深入研究，但要么突出司法、行政调解的重要性，要么注重社区组织自治在解决纠纷、维护秩序上的重要性，要么强调社区调解员的专业化的作用，而缺少将其有效结合起来的多元化调解机制的建构[13]。

综上所述,关于社会综合治理的研究，在运行规律与模式、体制框架及机制逻辑整体方面研究较少，但确有在某一个方向的深入，这些都为本文的构想提供了非常有用的启发。本文聚焦于城市社会综合治理，特别是“三调联动”模式实践中体制、机制和运作上的痛点，在实地调研的基础上,将“三调联动”向前、向后延伸，提出了城市社会综合治理的“三支柱”模型逻辑体系，建构设计了基于“三支柱”模型系统体制、机制的具体结构，并分析了其实现的运作策略。希望能在城市社会综合治理上有所突破和创新,丰富现有研究的相关理论。

三、“三支柱”模型的逻辑体系分析与构建

（一）“三支柱”模型基本思路

未来城市经济社会发展的“精致、智慧、人本”要求是必须体现在社会综合治理的总体框架构建与细节机制设计上，针对“三调联动”的缺陷，城市社会综合治理体制需建立“防、调、建”逻辑联动的三支柱框架体系，机制需建立“防、调、建”、“信息前置、分层分流、建库反馈”内在的三支柱关联机制，运作上则需实现策略与投入的配套资源。

（二）城市社会综合治理“三支柱”模型体系之体制分析与构建

城市社会综合治理的体制是指治理要素间逻辑关联意义上的制度规定，必须具有周延性、平衡性和稳定性。“三支柱”模型城市社会综合治理体制包括“防、调、建”逻辑框架体系，“防”即预防，“调”即调解，“建”即建设，其中的基本指导思想是：“防”重于“调”，“建”大于“防”。

1.城市社会综合治理“三支柱”模型的“防”。即防患于未然，防止社会综合治理事件的发生。在这方面，李华（2005）发表的试论社会综合治理的“三防”体系建设一文，基于社会治安治理提出了“人防、物防、技防”概念和内容[14]。本文则在这里主要基于城市社会综合治理提出考虑实施预审制的“防”。即社会组织（城市街道办、经营企业、社区、物业等）的政策、条例、制度、办法等出台前，实行基于社会综合治理的预审，查找和发现漏洞，而不是等到政策、条例、制度、办法等颁布出台后，引起社会利益主体间的冲突，再去调解。景跃进（2011）在“演化中的利益协调机制:挑战与前景”一文中指出，经验显示，在大量事件中，官与民争利是导致矛盾和冲突的直接原因。分权改革使地方政府有了自身的独立利益。在许多情况下，还会利用公权力侵犯民众利益。如一些地方在城市化中，借发展名义，在拆迁、补偿等方面克扣，降低安置标准。遭民众抗议时，毫不犹豫地与开发商站在一起。在这方面，有些部门乱收费也是一个可与之媲美的经典例子[15]。此为有意为之行为，正在减少和消失。而大量的、不自觉的、无意为之出现的行为，所形成的官民、劳资、居民与物业等矛盾，则让城市社会综合治理调解不堪重负，而其实那是本可避免的。

本文这里提出的预审制的“防”主要包括：社会组织自愿预审制度、准则，预审免费、预审自愿与预审必须、预审标准、预审流程、预审者利益相关回避、预审者培训等问题；社会综合治理预审志愿者义工制度、公开招募规则，相近专业、相近职业问题，现任职或退休者担任志愿者问题；志愿者车马费成本支付问题等。向前预置的“防”预审制，可以过滤、消解在“调解”环节不应该出现的事件堆积与沉重，可缓解或一定程度上化解目前实践中“投入成本过高、投入精力过重、投入时间过长”的难点与困局。

“防”支柱与“调”支柱之间具有较强的互补性，“防”的好，可以减轻“调”的堆积与压力，而如果“防”的“水平初值”不高，真的出现了漏洞，还可以通过“调”的结果信息反馈，获得后续的成长，从而形成社会综合治理事件的一道动态的体制性“防火墙”。

整个“防”的支柱体系构建以“功夫与智力的确定前置性、制度与执行的动态寻优性、成效与影响的社会累积性、效率与效益的高能杠杆性”为主要特征；

2.城市社会综合治理“三支柱”模型的“调”。即调解，以“三调联动”为基本逻辑架构（人民调解、行政调解、司法调解）。但这里必须考虑实行“三调联动”与“防”支柱的溯源性互动制，即“三调”过程中，通过事件识别反馈至“防”支柱，既可持续优化“防”流程和标准，又对“调”的质量追求和效率提升产生意义，缓解和解决工作单一引起的“人员趋倦怠、效率趋衰减”问题；其次，必须考虑社会综合治理事件出现具有“非均衡性”与“调解资源”，如调解中心的人财物物理位置、工作时间“相对集中固定”引起的资源无效占用问题，可通过实行调解事件特征画像与调解人员自动匹配制，即由调解系统实时、自动、快速对事件分解特征值指标，并完成综合评价与调解人员的擅长作自动选择匹配，来实现调解人员的高效率结构性、动态优化调度。缓解或解决偏重长官意志式的行政导向、经验导向、工作碎片化倾向，从而形成社会综合治理事件的一个快速、高质量化解的体制性“灭火器”。

整个“调”的支柱体系以“调解和预防的内在逻辑性、调解与对象的特征匹配性、不同角色上下左右的联动性”为其主要特征。

3.城市社会综合治理“三支柱”模型的“建”。即建设，社会和谐文化建设,是社会综合治理的基础。我国自古以来就追求“和为贵”,《中庸》云:“和也者,天下之达道也。”寥寥数字即道出了中国社会古老而常新的梦想——和谐。“内睦者家道昌,外睦者人事济”的良好社会风尚也一直是我国人民所追求的。和谐文化最核心的内容是崇尚和谐理念，弘扬和谐精神，大力倡导社会和谐的理想信念，坚持和实行互助、合作、团结、稳定、有序的社会和谐准则。一个城市从业者及老百姓内在的逻辑理性表现出的事理涵养、知法懂法表现出的法律素养、行为习惯表现出的文化素养高低决定着该城市的和谐水平。“建”就是基于城市上述三方面的实际作社会综合治理的文化建设、制度与运作体系构建。其意义是让社会综合治理事件化解于无形，产生事半功倍的效果。可在如下四类聚焦。如电视台节目、电台节目类建设（如社会综合治理的百“事”论坛、故事会、讲座等），公益广告类建设（如社会综合治理的音视频、宣传画、手册等）、竞赛类建设（如社会综合治理的短视频作品、宣传画创作、故事创作、微电影创作、广告创作等）、社会形象评选类建设（如社会综合治理的最佳雇主评选、最佳雇员评选、和睦邻里社区评选等）。但从当下基层文化建设来看，虽然是社会主义文化建设的重要组成部分，然而在城市基层社会治理中，对文化建设的重视程度明显不足。根本没有把文化建设纳入到治理创新的体系当中，认为文化建设无关紧要，搞好经济，抓好民众满意度才是关键，文化场所形同虚设。不少社区图书馆成立初社区还有创办热情，过一段时间管理员不见踪影，再后来关门大吉（王可，2015）[16]。所以，认知上认同“建”、态度与行为上重视“建”是关键。

“建”支柱与“调”支柱之间具有极强的互通反馈性，“建”的好，则“调”可减轻压力；“调”的优秀成功案例则又可以成为“建”的素材而源源不断。通过“建”让社会综合治理事件消融在和谐的文化中，形成厚实、正能量弘扬的体制性“疏导网”。

整个“建”的支柱体系以“内容和导向的基础性、心理与认知的渗透性、成长与改变的长期性、形式与表现的趣味性”为其主要特征。

从上述“三支柱”的关系实践看，“防” 是“调”的前提，“建”是“防”的基础；“防”是根本，“建”是基础，“调”是关键。显然，“三支柱”及其关系模式体制建设，是城市社会综合治理的“稳定器”建设（如下页图1）。

图1 “三支柱”模型及其关系逻辑——社会综合治理的“稳定器”

（三）城市社会综合治理“三支柱”模型体系之机制分析与设计

城市社会综合治理“三支柱”模型机制是在“三支柱”逻辑联动框架体系基础上，运作中确保治理要素能够传递、反馈和处理的自洽制度设计，必须具有主动性、通畅性和确定性的基本特性。“三支柱”模型城市社会综合治理机制依次主要包括“治理信息前置、治理分层分流、治理建库反馈”逻辑架构，其基本指导思想是：闭合循环管理。

1.城市社会综合治理信息前置机制构建。现代社会，一事当前，信息先行。即所谓的必须将过去“事件等待”工作方式转变为“事件发现”工作方式，变被动为主动、变无预期为有预期。为此，首先需发挥社区网格化管理基础信息的优势，让社区神经末梢的网格信息效用“尽大化”，即不仅要作为监督和处置的基础数据平台，还应将网格信息中的事件端倪，连接到“调”支柱体系，自动与系统事件库作模板事件特征比对（系统事件库是过去处理完毕的基于特征指标数字化的社会综合治理事件数据库，而所谓模板事件是指成功调解具有典型分类特征的社会综合治理事件），给出轻重、缓急及可能发展的类型判断，此结论在系统内瞬间完成，并向“调”支柱体系主导者给出建议，便其主动调度与处理安排。同时，“调”支柱体系主导者的事件处理结果，又反馈回到“调”支柱系统，不断纠正、优化原先模板事件特征比对的类型判断及建议，再反馈至网格化管理基础信息系统，对网格填报方式、准确性要求给出调整优化意见。信息搜集、主动出击、反馈优化的信息前置机制，将解决过去机制上的孤立“垒”资源导向偏重问题。

2.城市社会综合治理分层分流机制构建。社会综合治理事无巨细、纷繁复杂，可能涉千家万户，常为政府、企业、街道等社会组织的痛点、难点，且解决不好往往易生成社会热点，社会心理成本极高。虽看似无规律可循，但根据实践统计却可以分层分类，按来源不同，有的来自企业经营过程，有的来自基层百姓生活，有的来自城市政府组织的政策、条例、制度、办法等出台引发冲突等；按性质不同，有的属于人身伤害，有的属于经济纠纷，有的属于劳动和社会保障问题，有的属于住房和物业管理问题，有的属于城市环境管理问题等；按覆盖面大小不同，有的城市各区域都出现，具有城市普遍性，有的则仅具区域性，还有的仅属某个街道、某个居民小区、某个企业特定事件等。

由此可见，遇到事件眉毛胡子一把抓，调解众人一拥而上的做法，显然不一定有效率，效果也不一定好。本文构建5级分层、分流机制，意图由碎片化事件驱动的常规做法向分层、分流处理机制转变，有利于调解行政资源效率的提高（表1）。而工作模式也将实现由粗略、粗放，向精准、精细、系统流程化转变，解决实践运作中的经验导向偏重问题。

表1 城市社会综合治理事件5 级分层分流一览表

3.城市社会综合治理建库反馈机制构建。所谓社会综合治理建库，就是预先通过调研将社会综合治理事件作特征分析并数字化，按分类画像建立数据库。新的历史时期，复杂性时代下政府治理的权力运行、治理体系、治理效能往往无法满足复杂多变的时代需求与公众需求。政府数据治理新模式的构建,将通过数据治理全面嵌入政府治理过程,消解政府在治理结构、治理过程和治理效果方面的不足[17]。显然，基层政府数据治理模式的选择对于政府数据价值实现具有不可替代的重要作用[18]。

数据库建设具有累积性、科学性。成功调解处理的社会综合治理事件及时作数字化特征分析并入库，形成一定规模后，有两大作用：一是传递至“建”支柱体系，成为社会综合治理文化建设的案例，用作举行故事会、讲座、百“事”论坛等活动的素材；二是供“调”支柱体系即时调用，用于现事件与库事件特征比对、调解处理成功做法调用借鉴，以提升调解效率并助力调解人才成长。从而实现由事件任务导向策略向提升科学性、智慧型工作模式转变（图2）。

图2 城市社会综合治理“三支柱”模型机制

（四）城市社会综合治理“三支柱”模型体系之实现策略分析

作为城市社会综合治理工作“三支柱”模型体系，显然实现策略非常重要，不仅要从政策和资源配置上给与配套，更要在人才建设和实操管理上落实。

1.城市社会综合治理“三支柱”模型政策及时配套。及时出台城市社会综合治理工作针对性政策条例，多方面听取老百姓及基层工作人员的意见反馈，如“三支柱”模型体系中必须的资源配置、流程规制、工作标准要求等。

2.城市社会综合治理“三支柱”模型强化人才建设。“三支柱”体系中“防、调、建”各有工作特点，但高素质人才是其首要的实现要素。熊易寒（2006）研究指出如今一些社区调解中存在的一些问题，其中包括：人民调解员的素质参差不齐，且严重老龄化；居委会层次的人民调解委员会有弱化的趋势；人民调解协议书的法律效力等问题。因此，城市社会综合治理人才建设必须强化、精致化，且贴合实际，给足激励，让他们无后顾之忧[19]。

从结构来看，“防”支柱体系的人才队伍要求素质高、判断力强、逻辑水平高。所以其人才队伍建设采取“专业为核心+志愿者渐增”方式较好；“调”支柱体系的人才队伍要求懂心理、亲和力强、法务水平高。所以其人才队伍建设采取“专业增量+提升存量”方式更加有利；“建”支柱体系的人才队伍要求创新意识好、表达能力强、理论水平高。所以其人才队伍建设采取“广泛动员+精英涌现”方式最好。

3.城市社会综合治理“三支柱”模型实操管理落实。城市社会综合治理“三支柱”模型工作实操管理应遵循“闭环原则”，时限指标与任务按层级、类型关联下达，形成总体统揽，分层、分类有人负责，绩效目标清晰，考核明确的格局；对“防、调、建”“三支柱”体系实施效果好、稳定持续的行政区、街道社区等，通过一定程序认定为优秀或示范单位，及时总结、表彰激励。

四、结语

显然，“三调联动”虽业已成为城市综合治理中调解的核心环节工作，行之而有效，但以此理论与实践为基础，在体制、机制与运作上加以完善，向两端延伸，前端设“防”，后端立“建”，加之中间的“调”，形成社会综合治理的系统化“三支柱”逻辑体系并互动关联，十分有必要。其不仅对于社会综合治理本身，在功效上更具精致、稳定，在运作上更具效能的升级作用，而且对于智慧城市的社会性拓展、和谐社会的确定性建设，也更具理论和长远战略意义。