外国冬奥会安保措施及其启示借鉴

周郑成

(中国人民公安大学，北京 100038)

0 引言

呈现“精彩、非凡、卓越”的奥运盛会，安保工作系于一半。联合国反恐办公室主任、联合国副秘书长弗拉基米尔·沃龙科夫强调，保护重大体育赛事需要多层次的合作与协调，以及复杂的安全与警务安排，包括场地安全、网络安全、危机管理、战略沟通等。以此为指导，冬奥会安保是一项综合组织结构、运行机制、资源配置、协调保障的复杂系统工程。

冬奥会是我国展现国家形象、促进国家发展、振奋民族精神的重要契机，安保工作更是重中之重。首先，安保工作能将日常社会空间和物理空间转化为最大受控的环境，为奥运会创造独立、有效和均衡的综合安全环境，是奥运计划顺利落实、机构高效运转、工作平稳推进的前提；其次，奥运安保工作的管理、运行方式等，尤其在疫情防控常态化阶段的有效举措，在后疫情时代也有很强的适应能力，能为国际国内大型活动提供理论经验，促进管理与服务能力的发展进步；最后，对于城市发展而言，安保工作有蕴含于奥运整体规划的内容，也有相对独立的部分，将在更广泛的城市治理和区域协同中发挥作用。

鉴于此，本文立足于当前冬奥会安保面临的主要问题，总结外国冬奥会安保的措施与特征，并提出提升安保效能的对策，期待安保工作长远意义的实现。

1 冬奥会安保面临的主要问题

从奥运会安保发展历程来看，早期国际奥委会关注的是奥运会的连续性。直到1972年慕尼黑惨案暴露出大型体育赛事中社会控制的失灵，安全才成为奥运会的主题之一。1976年蒙特利尔奥运会中突出军事化手段介入，强化具体预防措施；1984年萨拉热窝冬季奥运会国际奥委会发挥协调作用；1988年汉城运动会期间美国海军为汉城(现名首尔)提供水上安全保障，赛事国际化和安全一体化进一步加强。20世纪90年代，奥运会更呈现出跨国组织的协调发展，一系列公开化、军事化的安全模式，呈现出“管理、强化、监督”的特点，依赖于建筑和环境的目标强化以及密集技术监控制度。1996年亚特兰大奥运会的炸弹袭击和911恐怖袭击，改变了奥运安保监控策略、技术创新和总体规划的地位。2002年盐湖城冬奥会被定义为国家特别安全事件，安全问题上升至国家战略高度；2006年都灵冬奥会中发展“控制的空间”，定义多重权限以限制个人的空间流动；2010年温哥华冬奥会扩大对泛城市空间的影响。奥运安保发展出“延伸奥运空间”的内涵，落实“全面安全”并发展“流动安全”的运作模式，从独立的安保措施到思考其嵌入城市治理的可能路径，以期实现规模更高、强度更大、范围更广的冬奥会安保。

冬奥会安保随安全需求的演变而更新，当今世界处于百年未有之大变局，冬奥会的象征意义及战略意义，使其面临着国内外各类现实安全威胁和潜在安全风险。恐怖主义、分裂势力、极端宗教、社会矛盾等不稳定、不和谐、不可控因素均对冬奥会的顺利举办造成巨大威胁。与此同时，冬奥会安保工作也存在其内部局限性。一是机构间存在分歧，各职能部门、安保主体秉持的工作理念和既定目标不完全一致，权力层级、工作权限的冲突影响协同效力。各机构、部门间可能出现责任不清、互相推诿甚至权力真空的情况，导致工作实际效能与合作初衷相背离。二是国际合作不畅，一方面在赛事组委会与国内安全部门双线并行的指挥下，指挥集中化与业务分散化之间失衡可能导致指挥协调和实际响应之间的恶性循环；另一方面全球化与信息化背景下，风险的流动性和跨区域性增强，信息收集、共享、反馈等方面的不足，不利于形成情报优势，影响研判、决策等工作及时有序开展。三是实践专业性不足，奥运安保工作包括预防和处置2个阶段，面向潜在的和现实化的威胁化解与风险应对，但在实践中，经常出现重处置轻预防、将二者混为一谈或完全割裂运作的现象，容易造成资源浪费、衔接不畅、行动脱节的问题。此外，安保力量的专业性有待提高，安保人员能力不足，且落后的资源设施、技术手段等无法满足实践需要。四是对城市空间的影响，冬奥会具有广大影响力，人员聚集性高、流动性大，需要进行相对封闭的场地管理及严格的外围控制。奥运安保措施逐渐溢出奥运场地的边界，向更广泛的城市空间渗透，已经影响到群众参与的积极性和居民的日常生活，封闭式管理和开放式运作之间的矛盾难以平衡。

2 外国冬奥会安保措施及其基本特征

2.1 以机构设置协调职责分工的明晰化

机构设置是开展安保工作的实体基础。冬奥会的机构设置与组织结构与其国家或地方管理模式的特征相契合。合理的机构设置、明确的职责分工，有利于避免业务重叠、责任空白、互相推诿等情况。历届冬奥会中，奥组委都重视机构设置与结构规划，以整合各界资源与力量，落实各项工作。

2006都灵冬奥会成立都灵办事处机构以加强与都灵奥组委的合作，其主要机构设置及组织结构，如图1。都灵奥组委负责工作规划，都灵办事处协调工作落实，融合公共力量与私人资源。安保工作分为赛事安全、资产保护、总务服务3大类，风险管理部与安全保卫部门主责，资产、物流、基建等部门中也有大量安全工作的嵌入。

图1 2006都灵冬奥会机构设置及组织结构

2010温哥华冬奥会期间，加拿大组建温哥华综合安全部门，由加拿大皇家骑警统筹分工合作以及计划推进，其主要机构设置组织结构，如图2。温哥华警察和其他辖区警察分别负责场馆外围区域以及市内娱乐场所的治安维护，温哥华应急体系内的灾害管理部门、公共卫生部门都提供安全支持。专项安全事务由安全行动小组主责。

图2 2010温哥华冬奥会机构设置及其组织结构

2014索契冬奥会中采用国家干预主义模式，该模式在机构设置中即有所体现。如图3所示，垂直结构的管理体系在国家—城市—场馆3个层次上开展安全工作。俄罗斯联邦安保指导委员会负责安保战略规划、部门工作协调等事务；索契奥组委领导的安保工作组发挥现场指挥部沟通、传递的职能；奥运安保协调中心领导的各工作组分管专项安全事务，呈现出基于场地与基于流程相结合的特点。

图3 2014索契冬奥会机构设置及其组织结构[3]

2.2 以指挥体系保障行动参与的协调性

指挥体系是开展安保工作的系统保障。依托组织结构，建立各实体机构之间的领导、指挥、协作等关系，历届冬奥会中，奥组委都通过稳定高效、协同整合、联动集成的指挥体系实现集中领导、统一指挥、协调参与。

如盐湖城冬奥会中，由规划管理部将盐湖城奥组委的行动与联邦、地区和地方机构的行动整合起来，建立联合行动指挥中心，制定统一的规则、程序和应急计划，并通过实践演习和模拟训练进行验证与调整，将职能分工化、编码化，以报告制度反馈工作、内容及成效，避免职能重叠引发的混乱。

都灵奥组委组织模式最初采用主运行中心(Main Operations Centre，MOC)模式，综合联络、决策、运营各项工作，保障赛事筹备的高效性、集中性。在赛事运营期间，转向场地为核心的模式，明确责任领域的划分和指挥系统的建立，以情报信息为基础、单一指挥链为手段、广泛合作为支撑，提供综合保障。

平昌奥组委的组织结构中，安全部门独立于执行委员会，直接受奥组委副主席的领导。平昌的MOC模式侧重于通讯、指挥与操作，强化信息交流、问题沟通与工作管理。依托反恐和公共安全指挥系统，平昌奥组委与军警、消防部门的指挥中心保持实时联系，以保障处置力量协调运行、处置决策有效传达、处置工作迅速落实。

2.3 以层级划分落实内外安全的一体化

对安全区域的层级划分以场地为基础，与物理距离、风险因素等相关，是配备不同安保资源、设置分级安保措施的基础，旨在保障各层级安保工作有成效、不冗余。

如盐湖城奥组委以场地距离为依据设定安全级别，形成5个同心圆结构的指挥及控制矩阵。中心点的工作指向现场紧迫的安全威胁；第二圈是对进入现场的人和车辆的安检与管理；第三圈工作的重点是排除潜在威胁和非法入侵；第四圈管理城市的交通网络；第五圈开展风险识别，并部署军用飞机在该地区的巡逻。都灵冬奥会沿用同心圆的安全区域结构，并做前区与后区的划分，限定人员出入的权限与范围以加强安全管理。

平昌奥组委部署了以场地为基础的安全措施。其比赛场馆划分为平昌山脉场馆群与江陵海岸场馆群，前者用以举办雪上项目，环境相对开放且极易受自然因素影响，因而综合设置安全屏障、监控摄像头以及安保人员；后者用于举办冰上项目，强化出入口管理以保障场馆内部相对封闭，在场馆外围安装安全围栏以维持安全区域重叠部分的秩序。

战略层面的安全工作也存在层级划分。如索契奥运会的三级垂直结构，体现国际—国家—地方不同级别层次的合作与协调——俄罗斯联邦安保指导委员会协调与国际组织、国际奥委会的协同合作，奥运安保工作组协调索契奥组委与国家机构、地方间的联动，各安全行动小组受上级统一指挥协调，并得到地方力量的广泛支持。

2.4 以综合演习提升应急处置的有效性

综合演习调动所有机构参与，旨在测试实体机构工作质量，检验安保工作组织结构的合理性以及指挥体系运行的有效性。同时，通过程序化的重复训练，提高各实体机构的履职能力，磨合机构间的协调配合。

盐湖城奥组委对650个危机场景或意外事件进行模拟训练，以提高对车辆冲撞、人质绑架、生化袭击、炸毁核设施等场景的处置能力；都灵奥组委的风险管理部门组织风险识别和评估，保险项目的规划、实施和管理，以及应急计划和危机管理计划的制定与演练等工作；俄罗斯军队在黑海、高加索山区和边境地区进行军事演习，并组织联合演练测试立体防御体系的实战效能，特别针对人质劫持、武装冲突等具体情形做出应对演练；平昌奥组委与政府安全部门调查分析近年来的袭击、火灾、灾难和犯罪事件，提出应对各类威胁的对策，并组织两轮专业培训，开展全面反恐和安全演练。

温哥华综合安全部门将系列演习视为核心工作，开展“飞马守护者”以及“里程碑”2大系列演习。前者立足于国际范围内的广泛合作，突出由上至下的指挥决策程序。后者重点是整合各独立单元的安全行动，各行动组安排小规模桌面演习，如物理防御小组测试人车检查程序，海事安全小组安排水上入侵演习；更大规模的演习针对飞机坠毁、炸弹袭击、毒气泄漏、人质劫持等综合场景处置。演习面向未知风险，期待以高度可见的安全演习增强人民对于政府提供安全保障能力的信心。

2.5 以技术手段支持工作效能的最大化

技术手段是人的延伸及工具，能显著提高建筑设施安全，以及安保工作中监控预警、实时通信、安全检查的能力。为情报收集、人员管控、风险排查、现场处置等提供有力保障，成效显著。

1976年，蒙特利尔奥运会第一次系统而广泛地部署奥运会专用闭路电视监控系统以支持综合监视及通信决策。此后，历届奥运会中都强调监控设施的广泛应用。都灵冬奥会强化技术设施、电信和互联网的运作，综合应用闭路电视监视系统、闭路电视反入侵系统、X光机、金属探测器等，强化技术服务和解决方案；温哥华以900多台临时监控摄像机强化实时监测，加拿大部队在惠斯勒山区设置数百公里的安全防线，其空域态势感知与反空袭手段都得到北美防空司令部的支持。

平昌冬奥会加强5G网络、人工智能、自动驾驶、无人机、物联网技术等高新技术的应用,为通信、交通等基础服务提供支持。5G网络技术、平台和终端设备使几乎零延时的信息传输成为现实，为安全指挥中心及安全部门各机构提供多条实时链路，提高了资源管理与配置的能力；安全指挥中心共安装810台智能监控，与安全指挥中心的屏幕实时互联；美国驻韩国部队(United States Forces Korea，USFK)的无人机用于周边巡航及影像传输；此外还广泛部署安保人员和安全设备，设置监控摄像头和安全屏障，使用VSA、PSA系统进行安全检查以强化场馆出入口管理。

3 外国冬奥会安保工作的启示与借鉴

3.1 加强顶层设计，嵌入现代化城市治理进程

坚持立法先行，在法治轨道上进行顶层设计。2008年北京夏季奥运会立法举措为本次冬奥会提供良好示范。充分尊重《奥林匹克宪章》、借鉴往届奥运会各项公约和规范的基础上，立足当前形势与现实需求，进一步完善相关法律法规。针对冬奥会面临的安全威胁，制定修订相关法律或者专门法律，为公共安全各项工作提供法律保障。开展系列教育活动与宣传活动，强化法律法规知识普及与应用，为冬奥会提供良好的法治环境与社会环境。

强调全面安全，在城市治理中发展安全议题。深化对奥运安保的认识，奥运场馆要和谐融入周边地区，其安保措施也应嵌入城市的安全治理中运行。一方面，弱化对物理、地理边界的依赖，围城式结构转向开放式结构，以奥运安保与城市治理对安全与秩序的共同追求为内在动力，维护空间多样性与安全化的和谐统一；另一方面，以城市安全促进奥运安全，如温哥华在2006年实施“Project Civil City”倡议，以调节城市失序来塑造更为安全的奥运环境。可在城市治理的政策中加强奥运安全，强化专项整治、交通查控、社区管控等日常工作或专项工作。

立足可持续发展，在“奥运遗产”中实现安全迭代。2008年北京夏季奥运会的部分赛事场馆在2022年冬奥会中得以沿用。如五棵松体育中心的篮球场可在6个小时内转变为冰球场，首都体育馆经翻新可举办花样滑冰和短道速滑比赛，“水立方”冻结为“冰立方”……基础设施、监控技术等“有形遗产”与安保经验、实践标准等“无形遗产”的沿用及更新，不仅在奥运会举办过程中就安保工作有效，更支持将赛事项目融入日常生活的美好愿景。

3.2 优化协调合作，构建一体化安全组织网络

深化国际合作，发挥国际奥委会“机构记忆”与“安全代表”的作用，强化与国际和国外执法、情报部门的合作。如温哥华冬奥会期间，加拿大与美国就边境管理问题达成合作；索契冬奥会期间，俄罗斯在情报共享、风险排查、核生化威胁应对等方面受到欧美国家支持；韩国优化综合执法、联合侦查、跨境追击等衔接工作。可建立奥林匹克安全与情报中心，进一步推进情报收集、分析和应用，依托联合国大型体育赛事安保全球项目，实现资源共享、团结互助，把握工作主动性。

深化区域联动，协调区域一体化建设。北京冬奥会提出了三区规划，强化各赛区的物理安全分级，构建以场馆为中心的层级化安全区域，形成多重控制环，并适当延伸至周边地区。参考平昌冬奥会对平昌山脉场馆群和江陵海岸场馆群的分类管理模式，依据各赛区和场馆特点以及不同层级的安保需求，提出针对性安保措施。同时，借鉴索契建立沿海和山区的联系、强化铁路公路运输的经验，针对因距离引发的交通、安保方面的挑战，可推进延崇高速建设，缩短赛区间通行时间，提高跨赛区人员转场效力及快速支援的能力。

协调各方力量，完善组织指挥体系。在2015年发布的《2022年评估委员会报告》中，国际奥委会就北京申奥报告中针对安全保卫的准备工作予以肯定。北京冬奥会已有一系列执法、国防、海关和情报机构在公安部的统一指挥下参与安保工作，其计划部署的安全保卫力量，见下表。在职责明确、分工负责的基础上，强化分类管理、统一指挥，构建扁平化指挥网络与快速响应机制。吸纳社会主体，借鉴美国“注册安保专家”制度，培养社会安保专家，发挥专业性与社会化的优势。建立健全志愿者服务体系，选拔特殊志愿者参与安保工作，并做好教育、培训与训练工作，确保其忠诚度与可靠度。

表 2022北京冬奥会计划安保力量投入

3.3 提高安全韧性，组织多层级综合预案演练

全程评估，强化风险管理。可借鉴伦敦奥运会的风险管理战略，利用风险评估矩阵，对各类威胁进行评估分析。综合考虑其发生的可能性、影响力以及脆弱性，进行多维度指标分析与层级设定，保障风险应对的全面覆盖与突出重点，做好应急预案和管理方案。同时，持续跟进安保需求评估与效能反馈，及时调整勤务规模、应急措施、实施方案等，保证风险应对平稳高效。

全面防控，保障安全运行。综合全时全域的防控手段，打造立体化防控网。强化通行准入，以人为基础，预先核验人员身份并进行分类与准入限制，并规制相关车辆使用；以场地为基础，针对不同层级的安全区域限制可通行人员及通行时间。强化安全检查，设置严格的人证核验、人车安检，与供应商、赞助商等合作，保障物流与运输安全。强化全域管理，针对场地安全与网络安全对海陆空及网络空间实施全面布控，结合差异化防控制度，将普遍检查与重点防控相结合。

全力演练，提升应对能力。加强试运行和测试活动，检查强化综合演练，协调各部门行动，组织场景演习，提高处置能力，测试指挥的协调性、响应的及时性、预案的可行性以及行动的有效性。加大对执行力的考核力度，及时反馈调整，并在程序化的行为重复中，不断磨合、提高处置水平与应变能力。此外，加强宣传，可通过具有汇报表演形式的演练提高公众对安保工作的信心。

3.4 强化技术赋能，提升全域化安保服务效能

提高技术能力，支持安全承诺。一是立足传统安全体系，以技术手段强化人车出入管理以及违禁物品的管理；二是依托智慧警务，以技术创新支持深度协同，部署密集的情报网络与监控网络，综合应用物联网、大数据、无人机等新兴技术，提高信息采集、预测预警、智能决策、指挥协同、处置恢复的能力；三是强化能源、交通、通信等方面的基础设施建设，建设数据共享、人员管理、安全运营各类系统平台，以支持指挥调度、后勤服务工作。

扩大技术范围，推进安全流动。随着奥运空间向外延伸，对安全区域的保护也不再局限于物理边界。一是可规划技术边界，构建技术上的“城市飞地”，如利用外围交通规划，限制车辆行径与准入，综合监控系统、车牌记录技术等，形成软性监视圈；二是扩大缓冲区域，强化周边安全集成，应用城市原有的安保技术资源，将奥运安保技术渗透到城市环境当中，形成双向互动。同时，各类技术设施也可作为奥运遗产，服务于长期的城市治理。

反思技术安全，保障平稳运营。关注技术应用本身的安全性，一是强化运行测试与评估，进行故障检验与排除，设置备用方案或备用线路，以备不时之需；二是在奥运安保工作中引入技术会不断地揭露和放大组织间关系的复杂性和断裂性，需要平衡各机构间的组织关系，协调组织与技术的互动，合理配置资源与技术应用；三是就密集的监视技术可能引发的隐私问题与法律风险做出事前应对。

3.5 重视预警防范，综合多种类突发事件应对

立足疫情防控，强化公共卫生监测。平昌奥运会期间，其冬奥会警务安保工作与诺如病毒疾病预防工作同步进行；都灵冬奥会前发布实施多项国家流感预防和应对计划，保持对禽流感等流行疾病的持续监测。当前，在疫情防控常态化阶段，可针对冬奥会的人员密集态势与流动趋势，进一步推进与国家卫生部门的合作，制定疫情防控计划和应急相应计划，强化疫情监控与检测，严格执行常规疫情防控措施，并制定战时防控措施严格预防。

加强监控预警，应对灾害事故。为应对雪灾威胁，盐湖城奥组委实施雪崩预测和控制机制，面向公众提供预警、教育等服务，并加强组织联系与搜救培训工作；立足气象监测与实地巡防，加强常态化宣传、巡查、监督管理，防范雪崩、冰冻、森林火灾等自然灾害；强化工程质检、设施核验、危化管理，防范倾塌、爆炸、泄露等事故灾难。

提供医疗服务，强化健康保障。有学者通过回顾冬奥会中的医疗队及医疗场所记录，分析运动员受伤和疾病类型、来源、发生率和住院率等情况及相关危险因素，旨在为大型赛事中的医疗服务规划提供指导。可充分利用奥林匹克伤害检测系统记录的各类案例数据及前述资料总结，分析损伤或疾病的各项基本信息，指导规划保健服务，推动制定预防措施。同时，构建合理高效的组织体系，优化简化服务流程手段，提供高质量的医疗保障。

4 结论

2021年1月，习近平总书记在北京、河北考察时强调，办好北京冬奥会、冬残奥会是党和国家的一件大事，是我们对国际社会的庄严承诺，做好北京冬奥会、冬残奥会筹办工作使命光荣、意义重大。冬奥会安保对于冬奥会本身、后续大型活动乃至城市发展具有深远影响。本文从冬奥会安保面临的外部风险出发，总结新千年以来外国冬奥会安保措施的基础上，从加强顶层设计、优化协调合作、提高安全韧性、强化技术赋能以及重视预警防范5个方面提出启示与对策，以期提升安保与服务工作效能。长远而言，冬奥会安保工作还需要随风险演变不断调整、在实践检验中不断提升，同时注重其在城市治理中的嵌入以及与治安维护、应急处置等工作的衔接，推动安保措施精准、高效落地。