探索自然保护区矿业权退出的多元化补偿方式——基于部分典型个案的实践启示

张哲聪，李晓玉，刘小龙

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院/自然资源部法治研究重点实验室，武汉 430074；2.宁夏自然资源资产统计核算中心，银川 750002）

矿业权退出补偿是自然保护区矿业权退出工作中的必经环节。选用多元合理的退出补偿方式不仅有利于加快自然保护区的矿业权退出工作，同时也有助于减轻政府财政负担、满足差异化的退出管理需求。长期以来，中国大部分省份所选用的补偿方式主要为现金补偿，对其他补偿方式的探索和实践依然不足。因此，选择部分典型地域，研究其在退出补偿方式上的差异化做法，合理分析各退出补偿方式的优缺点，能够为完善中国矿业权退出补偿提供相关经验和借鉴。

1 退出补偿的前提：价值评估

价值评估是对任何物品或权益进行补偿的前置步骤。换句话说，只有依照一定的评估标准对需要补偿的物品或权益进行适当估值后，才能确定补偿的金额。在矿业权退出工作中，价值评估是指由政府或企业或受政企联合委托的第三方机构借用一套客观、特定的方法或标准评估矿业权人所持有的合法有效的矿业权价值的过程。在实际中，价值评估方往往会根据探矿权和采矿权这两种类型或阶段，采用成本核算和价值测度两种不同方式确定补偿数额。

1.1 成本核算

成本核算是价值评估的一种重要方式，它以勘查投入成本现值为考量因素进行核算，以核算结果作为矿业权退出的补偿标准［1］。在矿业权退出补偿过程中，从类型来看，成本核算方法更适用于探矿权的核算；从阶段来看，它主要适用于还未转采或刚开采阶段。

在进行探矿权的成本核算时，需要充分考虑以下核算依据：①取得方式。探矿权是否直接向矿产资源主管部门申请取得，或通过招标拍卖挂牌方式竞争取得，或通过其他矿权人转让而取得。②勘查资金投入。一般按实际出资计算，包括在取得探矿权时付出的价款、探矿使用费、设备及人工成本、机会成本等符合条件的直接成本和间接成本。③勘查阶段。包括预查、普查、详查、勘探，勘查阶段与核算结果一般成正比。④勘查工作程度。一般按实际工作情况为准，工作程度越大，清偿赔付越高，但以具体情况为准。⑤探矿权保留与延续。最多可申请延续2 次，最多可保留探矿权资格6 年（每次2 年），保留期限与探矿面积成反比。上述核算依据需叠加进行综合考量，才能得出科学合理的自然保护区矿业权退出补偿价款。

目前各地在进行自然保护区矿业权退出的成本核算时，普遍遵循2 个原则：①有限补偿原则。在矿业权退出实际中，各地政府都面临着“有限的财政补贴根本无法填补大规模的补偿资金缺口”这一难题。如以青海省、重庆市等为例，当地政府在面向矿山企业进行补偿商谈时，只能承诺对其已经支出的成本进行有限的补偿，不可能偿还其全部投入资金。原因在于一是退出补偿资金有限；二是企业单方面进行的或亏损或冗余的资金投入支出（如前期为了勘探方便自发的修路、拉电、占地补偿等行为）不在探矿成本的核算范围内。②注重公平性原则［2］。商业性质的矿产开发收益会受到矿产含量多少、矿产本身的市场价值、政策限制等因素影响，所以不会出现“稳收益”，因而从已经付出的成本进行核算减少了风险损失，更具有公平性特点。

1.2 价值测度

价值测度是价值评估的另一种重要方式，它以合理预测当前矿权价值、未来收益、政策前景、市场状况等为考量因素进行测度，以测度结果作为矿业权退出的补偿标准。在矿业权退出补偿过程中，从类型来看，价值测度方法更适用于采矿权的估算；从阶段来看，它主要适用于已转采或已形成开采规模的阶段。

在进行采矿权的价值测度时，需要充分考虑以下测度依据：①矿种类型，矿产归属于珍稀矿种或一般矿种，受市场供需和矿种自身价值影响，一般情况下，珍稀矿种价值更高；②矿山剩余服务年限，受矿床规模、市场需求和矿山企业效益目标等影响，矿山剩余服务年限和采矿权价值一般成反比；③折旧及其他费用，费用越高，采矿权的未来价值越低；④资源市场潜力，资源市场潜力与采矿权未来价值一般成正比；⑤机会成本，即同一笔钱用于其他业务可获得的预计收益量，一般与采矿权的未来价值成反比。除上述依据外，还有诸如资源保有储量（可采储量/预可采储量）、矿山建设状态（在建矿山/已投入生产矿山/仅取得采矿许可的待建矿山）等都会对价值测度的最终结果产生直接影响。这些测度依据也需要叠加考量，更好地对接具体的补偿要求。

从各地实践来看，在进行价值测度时，普遍重视2 个问题：①强调测度未来。价值测度既要具有估值性，又要体现预测性，因此各地自然保护区矿业权退出前的价值测度通常既立足于当前市场形势和已知矿产剩余储量的价格现值，又着眼于对未来政策、交易行情、供需调整等相关变化的把握。②委托第三方。价值测度结果关乎企业最终能取得的补偿金额，必须具备高水准、高要求和专业性等特点。因此，无论是企业自身评估或政府单方面派出评估机构测度，都会引起不必要的纠纷。这时，建立在企业和政府平等协商下，得到两者共同认可且获得授权的第三方机构便会成为最佳选择。实践中，多地将价值测度的相关事宜委托给独立且有资质的第三方机构，这既符合公平合理的协商原则，同时，第三方机构最终出具的矿业权价值测度结果也能得到较高的认可。

虽然成本核算和价值测度有更适合选用的类型或阶段，但这绝不意味着两种方法必须分开应用于探矿权和采矿权的价值评估中。实际上，很多时候这两种评估方法是配合使用和相互穿插的，如在《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》中也有关于采矿权的成本核算标准。

2 矿业权退出补偿方式的典型实践

随着自然保护区矿业权退出工作的开展，中国各省份在实践中探索多样化的退出补偿方式，其中以现金补偿、企业转型、异地置换3 种最为常见。

2.1 现金补偿方式的典型实践

现金补偿或称货币补偿，是指以模型计算受政策影响导致矿业权退出的补偿协商范围，在协商的基础上由地方政府以直接支付现金的方式补偿矿业权人［3］。如今，中国大部分地区所选用的矿业权退出补偿方式为现金补偿。需注意的是，现金补偿方式也可与其他补偿方式等共同结合使用。为了更好地介绍现金补偿的实际操作与情况，以重庆市矿业权退出实施方案为例展开具体论述。

2018 年4 月15 日，重庆市人民政府办公厅印发《2018 年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案》（渝府办发〔2018〕43 号），要求针对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权，分类提出差别化的补偿和退出方案。

自然保护区整体退出的探矿权由市财政资金补偿。自然保护区和“四山”管制区市级审批发证的采矿权关闭退出的，由市、区县财政分别给予补偿。区县审批发证的采矿权关闭退出的，由区县（自治县）人民政府制定补偿政策并保障经费。

根据重庆市规划和自然资源局、重庆市财政局《关于自然保护区和“四山”管制区矿业权退出补偿有关事项的通知》（渝规资〔2018〕36 号），重庆市市级审批发证自然保护区的矿业权退出时，市财政按以下标准补偿：①探矿权整体退出注销的，以最终提交的地质报告为准进行定额补偿，达到普查程度150 万元/个，达到详查程度200 万元/个，达到勘探程度300 万元/个；②采矿权关闭退出的，煤矿600 万元/个，地下开采非煤固体矿山300 万元/个，露天开采石灰岩矿生产规模大型300 万元/个、生产规模中型180 万元/个、生产规模小型120 万元/个，地热水120 万元/个，矿泉水40 万元/个；③开采多个矿种的，按采矿许可证登记最前的开采矿种标准补偿。区县（自治县）人民政府或市属国有企业完成退出工作验收后，向矿山所在地矿产资源主管部门提出退付申请。属区县审批发证的，矿产资源主管部门核定后函告同级财政部门核发。属市级审批发证的，区县矿产资源主管部门初核后报市规划自然资源局核定，市财政局根据市级复核验收结果和市规划自然资源局核定意见予以核发。

2.2 企业转型方式的典型实践

企业转型是指让处于（或部分处于）自然保护区内的矿山企业顺应退出趋势，调整企业长期经营方向、运营模式及其相应的组织方式、资源配置方式等，以此实现整体性转变。企业转型对企业本身来说是一件艰难的事情，因此矿山企业若能把握住自然保护区矿业权退出的契机，争取到政府扶持，则更能加快促进企业未来发展。为了更好地介绍企业转型的先进经验，以西部矿业集团有限公司（以下简称西矿公司）为例展开具体论述。

2013 年以来，西矿公司紧跟生态文明建设，坚持供给侧结构性改革，积极探索企业转型升级之路，实现了2 个方面的突破：一是工艺技艺上，彻底关停了严重落后的6 家企业，淘汰传统采矿技术，所有矿山单位全部实现充填法采矿，推进选矿废水处理系统建设与运营；建成投产青海铜业10 万t 阴极铜项目，实现了青藏地区现代化铜冶炼企业从无到有的突破。二是产业结构上，西矿公司依托茶卡和柯柯盐湖资源，着力打造百万吨食用盐生产基地，涌入食盐产业；发展旅游产业，成功打造“茶卡盐湖——天空之镜”，树立国内外知名旅游品牌；开发青海首家钢结构装配式绿色建筑产业项目，成为青海省最大的钢结构制造基地。2017 年9 月，西矿公司果断关停了位于三江源自然保护区内的赛什塘铜矿，并实现对1 700 多名下岗职工系统培训后的再上岗，是青海省名副其实的财政支柱型企业。

与此同时，青海省政府也给予西矿公司大力扶持。一是政策扶持上，面临经济下行、生产水平与产业发展速度不匹配等困境，西矿公司于2016 年取得《青海省政府国资委关于同意西部矿业集团有限公司控股子公司发行股份及支付现金购买资产并配套融资的批复》（青国资产〔2016〕148 号），为企业发展注入了新的活力。二是资金补足上，2019 年2 月，根据《青海省财政厅关于下达三江源祁连山自然保护区矿业权退出补偿资金的通知》（青财建字〔2019〕63号），发放给西矿公司矿业权退出补偿资金3 亿元，专项用于西矿所属大场金矿、西部矿业股份有限公司所属赛什塘矿区地质环境恢复治理等工作。

2.3 异地置换方式的典型实践

异地置换是指对位于自然保护区内的矿业权通过置换的方式给予矿业权人或矿山企业位于自然保护区之外的同等价值的矿业权或土地使用权，从而实现矿业权退出的一种方式。为了更好地介绍异地置换的具体情况，以贵州省永基矿业投资有限公司（以下简称永基矿业）在纳雍县新立的张家寨煤矿为例展开具体论述。

贵州省坚持以政府为主导，在尊重矿山企业或矿业权人意愿的基础上，充分考虑当地自然保护区划定情况与生态敏感程度，强调发挥市场作用，从而实现资源或矿权的异地置换。2018 年，根据中央巡视组有关自然保护区矿业权获批延续问题的反馈，永基矿业下属纳雍县勺窝乡夫康煤矿因与贵州纳雍珙桐省级自然保护区重叠，被列为“需立即整改退出”的重点关注对象［4］。但因勺窝乡夫康煤矿采矿许可证取得途径合法，证照期限远未到期，且煤矿开采产能符合国家标准，市场获利前景较好，使得纳雍县自然保护区矿业权退出工作领导小组在与永基矿业进行补偿协商时始终难以达成一致。

为尽快解决争议，纳雍县自然保护区矿业权退出工作领导小组最终决定采取“异地置换+政策倾斜”的补偿方式。由于原贵州天仁矿业有限责任公司（以下简称天仁矿业）所属的沿河县谯家镇五井煤矿产能效益低下，于2015 年被列为贵州省待关停名单，因此在纳雍县矿业权退出工作领导小组的积极磋商下，永基矿业与天仁矿业达成了异地置换意向。为补偿永基矿业的退出损失和响应去产能的规定，纳雍县政府于2019 年5 月批复通过了永基矿业在纳雍县龙场镇张家寨煤矿的兼并重组实施方案，同意其通过异地置换所取得的产能指标在满足产能“减量或等量置换”的前提下，于本企业内部使用。新开发的纳雍县龙场镇张家寨煤矿项目投资总额43 252.68 万元，煤炭生产矿井规模为45 万t/年，可服务79 年，是张家寨煤矿与沿河县谯家镇五井煤矿通过资源置换后拟建的新项目，同时也成为贵州省内通过资源置换方式获得矿业权退出补偿的典型例证。

3 多元化退出补偿方式的利弊分析

不同省份下的退出补偿操作一般受当地自身因素影响，如重庆作为直辖市，政府财政较为富足，选用直接的现金补偿方式有助于加快退出工作的完成；但西矿公司所在的青海省省内矿业开发活动是其经济支柱产业之一，因此企业转型方式更加符合其退出理念。这表明，选取何种补偿方式关键在于考虑对当地的适用性，而不存在某一方式的好坏之分，因此更应注重辨别每种方式在使用时的利弊特征。

3.1 现金补偿方式的利弊探讨

现金补偿普遍具有直接流通、直观补偿和隐性激励的特点，被认为是效率最高的退出补偿方式。直接流通是指矿山企业一旦收到政府所交付的现金，既可用作回笼资金，又可随时参投其他市场交易。直观补偿是指将矿山企业的投入成本、现值收益或未来收益换算成现金补偿额，通过一次或分期的手段给付矿山企业，是最为直观的补偿。隐性激励即“钱到账、事好办”，一旦矿山企业与政府就补偿额达成一致，为减少无端消耗，矿山企业会无形中加快退出速度，甚至明确退出期限，从侧面来看，这也是对退出工作的隐性支持。

但是，现金补偿带来了巨大的财政压力。如中国西部地区一些欠发达的市（州）主要经济来源或财政税收都依赖矿业开发活动，而西部地区也是中国自然保护区划定的密集区，可能出现矿业权退出集中等情况。少则数千万、多则上亿元的财政缺口，成为制约现金补偿的关键因素。

3.2 企业转型方式的利弊探讨

企业转型被认为是矿业权退出的间接补偿方式。一般而言，企业转型是一举两得的事情。对政府而言，帮助矿山企业转型升级，可以依然保留当地的经济发展动力，不仅减少了环境污染又留住了企业的“心”，而且还使企业的人员安置和人员流动问题都得到相应解决；对企业而言，转型后不仅能在当地得到政策扶持，得到起步保障，还能减少一大笔员工安置费的支出，能够实现应退尽退、探索其他领域，促进企业未来发展。

但是，企业转型依然存在着执行困难的问题，主要原因在于各地负责矿业权退出协商事宜的多是自然资源部门，而企业转型所涉及的部门包括市场管理、审批管理、财政管理、人社管理等多个部门，此时会出现超出各部门职责的“行政有限性”问题。

3.3 异地置换方式的利弊探讨

异地置换是一种由政府主导的矿业权退出处置方式。考虑到部分退出自然保护区的矿山企业对当地经济做出的原有贡献，一般由政府在接受企业置换申请并依实际情况做出环境评估后，酌情给出同意置换的决定。通过异地置换，原矿山企业可以取得部分空白区的新矿权，重新规划勘查开采用地，减少人力物力损耗与设备折旧［5］。对政府而言，虽然在一定程度上增加了工作繁杂度，但能够加快形成地区资源积聚优势，既可以淘汰过剩产能，又能覆盖更多的找矿空白区。

但异地置换方式也存在明显的限制，该方式主要适用于对水泥、页岩石矿、煤炭等粗放型资源的置换，此类资源产业在中国已严重过剩，通过异地置换形成的积聚优势依然可能加剧当地的产能过剩［6］。而且异地置换方式主要适用于矿产资源丰富或剩余可利用土地较多的地区，且至今还缺少明确的置换流程和规范，无法在全国复制推广借鉴。因此，有些省份并不认可该种方式。

4 完善多元化退出补偿方式的具体路径

基于上文分析，不同的退出补偿方式均存在一定的弊端。因此，当务之急是补足不同方式的缺陷，使之更加适用于不同省份的个性化需求，发挥出应有的作用。为此，针对上文所列的3 种退出补偿方式，本研究给出完善具体路径的建议，具体见图1。

图1 多元化退出补偿方式与完善路径

4.1 打通双向出路，兼顾延缓补偿

地方政府面对巨额的补偿财政压力，最可行的办法就是打通双向出路。对上，要继续申请中央财政部门的转移支付资金，此外还需向生态环境部等相关部委致函申请必要的生态环境保护补偿成本（矿业权在退出完成后进行后续环境保护的必要支出），这笔资金应由中央拨付，督促地方建立和完善生态保护补偿机制，实现良性可持续的长效运作。对下，要对矿业权人或矿山企业多措并举，补偿资金不足的应向企业说明缘由，取得支持和谅解，减少行政诉讼问题的出现［7］；还可配合采取分期付款、资产证券化等其他补偿方法，这将缓解地方政府的筹资压力，加快矿业权退出。

延缓补偿是指对不得不退出的矿业权，一方面政府尽可能延至其矿业权自然终结期以降低补偿支出压力；另一方面企业可通过申请延缓领取补偿金的方式获得更久的采矿权收入。在实际情况中，存在着许多部分处于自然保护区内的矿业权，或虽在保护区内但矿业权已快到期的情况，对于这类矿企，政府可以考虑变动自然保护区边界范围或给予矿山企业暂时延缓，使其矿业权自然退出。这种方式对矿企来说，既可以得到稍久一些的矿业开采权，也可以与政府协商得到一些对自身有利的其他权益或得到一笔必要补偿；对政府来说，既可暂时减少财政支出压力又不会造成当前实际利益的损失，一举两得，可作为现金补偿方式的补充。

4.2 着眼转型大局，坚持三点共进

在遵照自然保护区矿业权退出政策的基础上，如何实现转型升级关乎企业生存发展大局。为此，企业必须统筹协调，坚持三点共进［8］。

1）保持原生优势。①原有人力资源优势。企业内原有专业骨干人员较多，专业门类齐全、技能素质较高，甚至可能存在行业先进人物。②原有行业知名度。部分矿山企业在行业内积累了大量经验，特别是技术较为先进、专精某一矿种的矿山企业，可能在业内知名度较高，存在与其他企业融资发展的可能。③原有完整产业链。部分需要退出的矿企可能在业内已经形成了勘探、设计、建井、开采、托管、安撤等“一站式服务”的产业链，这种经营优势也是企业的原生优势，有助于企业确定转型方向和目标。

2）创新资金运营。①善用补偿资金。矿山企业在退出自然保护区后，会得到政府的政策扶持和部分补偿资金，可以借助此次契机探索推进员工持股、融资上市等方式。②借助金融工具。可以尝试税费抵扣、账款抵押等手段，解决部分资金流转不畅问题。③引入其他投资。与其他公司建立伙伴关系，共享收益、共担风险。

3）抓住新兴机遇。①瞄准潜力行业。企业转型时可以关注热点项目，如养老旅游、信息技术等，把握社会热点潮流，进行选择性投资。②与科研院所合作产出或吸收成熟专利，对有重点开发潜力的部分新科技予以支持和培育。

4.3 平衡利益诉求，实现置换合作

矿业企业与当地政府是异地置换过程中所涉及的核心利益相关者，最终能否得出同意置换的决定关键在于上述双方对置换收益的预期能否得到满足，这实际上是二者相互博弈的过程［9］。由于考虑到原有矿业企业对当地经济做出的贡献，政府应该合理正确地对待矿企可能提出的置换申请，不应为避免工作麻烦而持有消极态度。政府和矿业企业在自然保护区矿业权退出过程中是一个有机整体，任何一方的不合作都会导致利益冲突等诸多矛盾。

因此针对异地置换补偿方式，对政府而言，首先，应形成一套新的管理机制，明确责任部门和牵头单位，以此确保置换工作合理合规；其次，要制定一套能够适用于异地置换方式的流程规章与操作标准，且该标准需准确契合当地的资源（或矿权）分布实际，符合异地置换的市场原则，不影响置换后的资源（或矿权）再流转；再次，政府应给予矿企相应的优惠政策，降低矿企在异地置换中的交易成本，激发矿企的主动置换意识，提高找矿空白区的资源勘查程度；最后，应出台一系列监管措施，杜绝“寻租型置换”“作弊型置换”等违法不良置换行为，保证异地置换的透明性、公开性和科学性。对矿业企业而言，一方面，需要约束自身行为，遵循等价或减价置换原则，合理表达自身诉求；另一方面，应形成主动置换意识，避免陷入被动局面，在适当结合企业发展前景与当地优惠政策的基础上，积极实现置换。

5 结语

落实自然保护区的矿业权退出补偿是实现退出工作的重要一环。在选用矿业权退出补偿方式时，必须考虑不同方式之间的个性化差异。需要注意的是，任何一种补偿方式都存在“效度问题”，为此需要辨明每种方式的利弊之处，更好地发挥出每种方式的长处与优点，弥补不足与缺陷。此外，随着退出工作的进一步推进，各地还需加快吃透中央文件精神，做出系统的制度安排，在绿色可持续的指导思想下处理好退出与补偿的关系。