社会工作本土化的逻辑理路：基于“结构—机制”视角

文/马丽 张国磊

推进社会工作本土化与发展创新是增强基层社会治理能力、健全社会基层治理体系、促进专业社会工作发展、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。已有社会工作本土化研究强调中国语境中的“适应性”发展，但忽视了嵌入性机制背后的结构性因素，看不到社会工作发展模式同“国家—社会”结构的深层关联。采用“结构—机制”视角，将中、西两种社会工作发展模式视为不同“国家—社会”结构塑造的结果，有利于深入理解中国社会工作本土化的逻辑及其发展问题。

研究方法与分析框架

“所有社会问题的发生、呈现方式、感受方式和解决方式，都处于一个特定的结构中，不理解这个结构就无法理解为什么某些社会现象在其他国家和在我们这里会不一样。”特定的“国家—社会”结构塑造了特定的社会机制，进而引发特定的社会现象或规律性的社会行为。当某种社会现象或社会行为不是偶然发生而是反复或周期性出现时，其背后一定隐藏着结构性因素。“国家—社会”结构既是社会机制运作的背景，也是塑造其模式及运作方式的结构性变量。该结构出现在各种社会机制中，催生了不同社会现象生成的因果链条。反过来，特定社会现象或行为背后的因果机制是特定“国家—社会”结构推动的结果，整体遵循着“国家—社会”结构整体布局。正是如此，社会现象或社会问题研究既要用好机制的“放大镜”，仔细观察和解析现象或事物背后的运作规律，也要保持看问题的适当距离，把握结构框架，才能提纲挈领。

社会工作运作机制脱离不了“国家—社会”结构，该结构决定了政府对待市场与社会的不同态度。当国家利益与社会价值取向关联较弱时，政府会偏向市场领域，表面是维持基本秩序的旁观者，让效率与财富问题归于市场，让仁慈与公正问题回归社会，实际是弱化自身与弱小者问题的关联性，将救助社会弱小者的责任转嫁给社会，促成了社会组织较强的社会修复能力，夯实了社会工作组织自下而上发展的社会基础。而当国家利益与社会价值取向关联性较强时，政府则更关注社会领域。如果政府力量过于强势、社会组织发展明显不足，社会问题就可能演化为政治问题，政府统揽社会事务会挤压社会组织自治空间，社会工作组织只能在“嵌入性”发展中寻求生机。

中、西两种社会工作模式生成的内在机理

（一）“国家—社会”结构下的治理机制

在西方，自世俗权力替代神权统治后，政治权力和社会权力逐渐二分，社会契约论在公民权利“赞同”的基础上，形成了以政府为代表的国家权力象征，社会治理成为国家及政府职能的基本内容。在国家与社会边界问题上，《国富论》较早奠定了西方“小政府”基调。这种模式将社会弱小者问题要么归结于个人不幸，要么留给社会慈善组织或好善乐施的慈善家。社会组织可以基于仁慈、博爱、共情等道德情感自发地给有需要的人提供必要帮助，但政府没有帮扶社会弱小者的义务。这为社会工作组织的发展提供了有利的社会条件。

中国社会则深受“家国同构”影响。这种结构安排具有明显的国家中心倾向，体制外的个人空间和社会空间都被纳入体制管理，政策、计划或方案等推进国家权力对社会生活的全面干预，行政权力、社会权力、政治权力等被整合到多维度的治理体系中。这种结构突出了威权管理特征，社会事务被党和政府统揽，社会弱小者问题等由党或政府统一解决，但政府的强势干预会抑制社会组织的生长空间。

（二）治理机制中的社会组织

沿承不同的“国家—社会”结构框架，社会组织在公共治理中的地位也明显不同。西方社会组织发展与社会治理的关系呈现“弱”与“强”两种状态。早期，社会组织救助机制能一定程度上缓解社会矛盾，但弱小者问题并非社会治理的主流问题。民族国家建构完成后，西方权利运动兴起，政府和社会亟须一批专业从事解决弱小者问题的社会组织，这为专业社会组织参与公共治理提供了有利条件。中国社会组织发展则在政府治理主导下实现，也有强弱两种关联。中华人民共和国成立后，官僚体制建构了一套纵向到底、横向到边的行政管理体系，当时改变落后的发展现状是发展的头等大事，弱小者问题尚未凸显，政府对体制外社会组织的容忍度也较低，这是弱关联。社会主要矛盾转化后，均衡发展及人民对美好生活的向往诉求高涨，弱小者利益被重视，政府亟须培育介于官与民之间的第三种力量，承接公共事务、协调处理社会矛盾及提供专业化公共服务，社会组织由此迎来发展的春天，这是强关联。

无论是社会治理导向还是以政府治理为中心，经济发展到一定程度后，社会弱小者问题都会暴露出来，需要政府引起足够重视，也需要适度给社会增权。社会组织既能专注于社会实践，为政府决策提供专业化的参考意见，又能协助政府治理，是政府还权于社会的重要帮手。

（三）结构—机制下的社会工作组织发展

社会工作组织是社会组织的具体表现形式。西方“小政府”结构下，社会组织及志愿组织较早从事帮扶社会弱小者的任务，这为社会组织参与社会治理及社会组织自身的成长留足了空间。但社会工作组织并未因此获得充足的资金保障和政策性支持。直到经历了战争、经济危机、社会运动等冲击后，经济复苏、社会发展急需大量专业组织参与社会创伤修复工程，政府才开始高度关注社会弱小者问题，这为社会工作组织的专业化、职业化提供了契机。经过长期的基层实践，社会工作者专业技能显著提升，社会工作行业也逐渐享有较高的社会认可度，社会工作迅速从专业实践领域走向专业教育理论与实践，并下沉到社会基层，收获政府及群众双重信任与充足的资源保障。社会工作组织从志愿组织发展成专业组织有重要前提，即“小政府”的大结构没有发生大变动，但政府治理与社会治理的关系出现了调整，政府开始关注社会领域的弱小者问题，与之相关的社会工作组织随即也被政府看重，由此加快了西方社会工作专业化进程。

中国社会工作组织发展模式则不同。社会组织是“国家—社会”结构松动后生成的新事物，其发展状况同政府放权的范围、方式、力度等紧密联系。中华人民共和国成立之初，总体性社会特质明显，国家与社会边界几乎重叠，公共领域事务都归党和政府管理。改革开放后，国家与社会关系松动，政府职能转变，社会组织进入社会治理领域，开始承接部分社会治理事务，但政府放权尚无经验可循。为规范社会组织有序参与社会治理，政府需强化社会组织监督与管理，而社会组织为获取行政性资源，有意契合或迎合政府需求。由于社会组织成长时间较短、公共治理经验不足，发展初期便遭遇了群众基础薄弱、认可度不高等困阻。而政府对社会组织参与社会治理的预期偏高，当看不到活动的明显成效时，不免会质疑社会组织参与社会治理的能力和效果。这便是早期社会工作组织发展遭遇的境遇。该行业先是自上而下被赋予政治合法性，由顶层高位推动，再逐渐从科层制金字塔顶端推向社会基层，通过代理治理、政府动员和社会动员等走向专业实践。但这种组织发展模式过于依附官方权威和政策导向，因而在实际运作中难以避免行政干预过多、社会认可度不高、专业性不突出等问题。

“嵌入性”社会工作发展模式及其后果

（一）社会工作“嵌入性”发展的基本特点

中国社会工作本土化面临双重“嵌入”任务。作为舶来品，社会工作在汲取西方成功经验教训的同时需嵌入中国特色情境；作为新兴社会组织，社会工作组织又承接着由传统公共行政剥离出来的公共服务事务，需嵌入行政管理体制，对接政府职能让渡。然而，社会工作“嵌入性”发展之时也正值政府体制改革与职能转变的过渡期，政府以何种方式、多大程度还权给社会组织等关键性问题并不明朗，这增加了社会工作本土化的难度。

行政力量干预过强是社会工作“嵌入性”发展的突出特点。首先，社会工作组织的合法性依赖权威部门。其合法性源于政策法律赋权，这不同于混合型合法性来源的社会组织，它需依赖权威部门扩大社会影响力和知名度。其次，财政来源依赖公共行政资源。政府购买公共服务的财政预算是社会工作组织生存的重要资金来源，其标的物具有行政资源属性，市场竞标活动之外可能还存在着潜在的行政门槛。最后，业务范围受公共行政限制。公共组织授权的范围决定了社会工作组织活动空间的大小，政府购买服务项目的类型限定了社会工作服务的项目范围，这意味着社会工作组织发展的自主性较弱，受政府等外在力量干预过多。

社会工作“嵌入性”发展具有结构必然性。为提升公共管理和公共服务效率，公共部门需适度向社会放权，但政府职能转变是一个较漫长的过程。改革开放后，“国家—社会”关系松动，社会组织获得发展生机，但结构变动初期也正是政府职能转变和社区工作的试点阶段，政府对群团组织之外的社会组织的培育尚无经验可循。出于政权稳定与社会秩序的考量，政府只能惯性沿用传统政策工具，将社会服务职能让渡给自己培育的或信任的组织。同时，为了避免社会组织发展失控，政府又需把关键性资源掌控在自己手里。因此，在培育模式上政府容易将社会工作组织内化为自己的“腿”，以行政命令而非职业培育方式督促社会工作事务，这使得许多本应被剥离出去的社会职能没有被剥离出去。

（二）社会工作“嵌入性”发展的潜在隐患

一方面，社会工作发展模式难以突破政府管理的路径依赖。政府一旦习惯沿用特定政策工具，就可能对该政策工具产生路径依赖。改革开放后，尽管政府提倡要从“划桨人”转变为“掌舵者”和“服务者”，但转变过程非常缓慢。特别是在直线职能制组织架构下，地方各级职能部门不仅接受本级政府的指导，也受上级“对口单位”的领导，由此形成的“多头管理”加强了社会组织培育的责任模糊化，社会组织建设涉及多部门职责范围，倘若没有上级明确的文件或指示，地方政府通常会迫于政绩考核及行政问责的压力，沿用传统或较保守的方式培育社会组织，这使得专业社会工作发展长期受传统政策工具的制约。

另一方面，社会工作专业性难以凸显。政府管理与专业社会组织发展的内在要求不同，前者重稳定、绩效与程序规则，后者强调专业服务和特定组织价值理念。政府主导过多就可能导致政府在管理过程中不自觉地将行政管理模式套用在社会组织身上，造成专业性受行政线掣肘。一是政府干预过强会扼杀或消解社会工作组织的创造性与积极性，迫使社会工作组织被动接受政府购买需求安排；二是尽管社会工作组织具有法人资格，但资金项目等对公共部门仍有较强的依赖性。由于社会工作服务与政府公共服务职能范围交叠，且政府处于主导地位，政府职能转变的能力和质量便会直接影响社会工作组织发展的前景。一旦政府职能转变效果不佳，社会工作组织就可能被“倒吸”进行政体制，内化为行政体制的一部分。

总体而言，政府主导过强会导致社会工作组织被动适应政府管理模式而丧失社会组织应有的独立性。社会工作组织的发展既囿于政府的强势干预，又对政府传统政策工具存在路径依赖，难以突破专业性与行政线纠缠的瓶颈。这限制了专业社会工作发展创新的空间，也存在着社会工作组织被公共部门内化的潜在隐患。

（三）突破社会工作“嵌入性”发展瓶颈的出路

一些学者认为“嵌入性”发展的瓶颈是政府管得过多，因此“找回”社会就能解决我国专业社会工作发展问题。这种观点对社会能力期待可能过于乐观。中、西方两种社会工作发展模式表明，任何单一的社会、国家、政府力量都不足以促成专业社会工作发展。国家与社会并不是零和博弈关系，专业社会工作发展也并不指向国家与社会力量的较量。相反，它是国家与社会强关系网络的连接点，意味着国家、政府与社会密不可分。

破除社会工作“嵌入性”发展瓶颈的关键是调适国家与社会之间的关系。“国家—社会”结构决定了社会工作组织处于何种公共治理模式，这种治理模式反过来又影响了社会工作组织发展的机制选择。当行政力量干预过强时，社会工作组织创新发展的空间就可能被抑制。破除社会工作“嵌入性”发展瓶颈有两条基本路径：要么充分发挥社会工作组织自身优势，以社会工作发展成效反作用于社会治理机制，进而带动国家与社会关系调整，生成适合于社会工作组织发展的制度安排；要么被动等待特定公共诉求加快政府职能转变的速度，推动“国家—社会”结构进一步调整，进而完善社会工作组织的管理方式。无论选择哪条路径，都必须以“国家—社会”关系调整为前提。

结语

人类历史发展过程并不总是完美的，社会群体总会自动分化出较大优势者与不利者。有的不利者能借助社会资本或自我能力改变劣势的生活处境，有的不利者却依赖外在环境和他人，缺乏独立性，后者正是社会工作主要关怀的对象。这是社会建设与社会治理面临的普遍性问题，也是不同社会工作机制生成的共同条件。无论是西方还是中国，都不能以“优劣”为标准将社会工作发展模式简单“一刀切”，而是要看本土社会工作机制生成背后的根源，理解其存在的合理性，进而寻找关键变量，从根本上突破发展瓶颈。本文有以下三点结论：

第一，本土社会工作发展模式同本土公共治理机制密切相关，且都受“国家—社会”结构影响。国家与社会的关系决定了政府在公共治理中占据的权重和政府对待社会组织的态度。“小政府”结构下社会拥有较强的自我修复力，能在政府缺位的条件下自动修复弱小者的问题，社会组织在长期救助弱小者的传统中获得了合法性生长的土壤及良好的社会性支持。而“大政府”结构下的社会工作事务与行政管理事务由政府部门主导，社会工作组织在政策授权条件下获得较高的合法性，但公共部门职能让渡的空间限定了其专业性发挥的余地。

第二，我国社会工作“嵌入性”发展具有内在合理性，但也存在着隐患。社会工作“嵌入性”发展是伴随国家与社会关系松动出现的新现象，“大政府”结构决定了政府在社会工作事务中居于主导地位，而政府管理模式上又不能摆脱传统政策工具的路径依赖，进而塑造了社会工作“嵌入性”发展特质。“嵌入性”发展弱化了社会工作组织的独立性，不利于社会工作专业性的培养，也限制了社会工作组织提升社会治理有效性水平的能力发挥。

第三，破除社会工作“嵌入性”发展瓶颈以“国家—社会”关系调整为前提。社会工作组织发展深受“国家—社会”结构下的公共治理机制的影响，只有当原有的“国家—社会”结构进一步松动后，政府部门主导过强的格局才能发生根本性转变，整体制度环境也才更有利于社会工作组织的发展。为此，当下社会工作组织既需要维持和提高自身的专业性，创造更多的社会成效，也需要参与和推动政府职能转变，提高社会治理的有效性。